CGR框架下地方政府预算协同治理机制研究
时间：2023-04-22 21:45:02 来源：千叶帆 本文已影响人
林 静
(集美大学诚毅学院，福建 厦门 361021)
预算与国家治理之间存在着联系。2013年中共十八届三中全会首次从国家治理层面定位财政，即“财政是国家治理的基础和重要支柱”，而预算作为财政制度的核心，通过规范政府的财政收支行为，能够推动国家治理能力现代化。公共预算专家阿伦·威尔达夫斯基提出“如果你不能制定预算，你怎能治理？”[1]需要考虑的是，地方政府预算过程涉及财政部门、支出部门、审计部门、立法部门、社会公众等利益相关者，各自的利益诉求与追求利益最大化的决策可能导致政府整体预算能力不高，表现出财政资金配置低效甚至无效。因此，多元利益相关者需要构建协商共享、协同合作的预算治理机制。
大部分学者运用协同治理理论研究政府预算和国家治理的相关问题，认为预算绩效与政府治理具有共生性与协同性[2]。有的研究强调协同治理的多元主体，如包国宪等提出绩效领导是基于公共价值的协同领导体系，能够有效引导公民参与，引导利益相关者之间沟通和协商，实现多元主体合作[3]。有的关注协同治理体系的构建，如李红霞和刘天琦提出要建立绩效预算与政府治理协同共容机制，提升预算管理的科学规范化水平，有效推进国家治理体系和治理能力现代化[4]；
袁月和孙光国认为预算管理、政府会计、政府内部控制、国家审计均是国家治理大系统的重要组成部分，各组成部分之间相互影响，以提高预算绩效为核心进行的探索需要处理好各组成部分之间的关系，从而对国家治理产生更大的协同效应[5]；
何文盛和蔡泽山在协同治理机制(CGRs)理论框架下，构建地方政府预算绩效管理改革的跨部门协同治理机制[6]。从上述研究来看，预算过程与政府治理都涉及多元利益相关者，不少学者强调在政府预算中要推动多元协同治理，但缺乏对协同治理的影响因素与协同动力的系统性分析。本文拟通过构建我国地方政府预算治理框架，以驱动因素与协同动力为切入点，研究预算过程中利益相关者的协同合作，实现预算协同治理机制有效、可持续。
(一)地方政府预算协同治理的需求
地方政府预算过程实质上是财政资金的合理配置与使用过程，财政资金取之于民，必然要用之于民，涉及地方政府与公众两大类主体。社会公众是预算资金的供给者，有权参与预算全过程，并全面了解预算资金信息；
地方政府是预算资金的需求者，应以公共政策或公共利益目标为依据来配置和使用财政资金。然而，信息不对称和预算主体的主观利益诉求，可能导致财政预算过程中出现道德风险。社会公众作为信息劣势方，只能通过地方政府提供的预算信息来了解资金的使用情况，实际参与预算的程度极其有限，弱化对地方政府行为的约束与监督；
地方政府作为信息优势方，可能采取隐瞒或虚报预算信息的决策，从自身利益出发追求预算资金最大化，导致预算资金池膨胀，进而产生挪用、浪费预算资金的低效现象，偏离公共政策或公共利益的目标。具体到预算环节，涉及的预算主体更复杂，地方政府的不同部门在预算中承担着不同职责，如财政部门分配财政资金、支出部门编制预算与使用财政资金、立法部门审批预算与监督财政资金使用、审计部门监督财政资金绩效等。这些预算主体基于自身利益诉求而作出的行为决策，实质上就是预算博弈，包括：一是预算编制环节中支出部门之间的竞争博弈，在惩罚机制较弱与寻租成本较低时，支出部门可能会采取不细化编制预算的行为决策以创造寻租空间，竞相争取尽可能多的预算资金；
二是预算审批环节中支出部门、财政部门与立法部门的序贯博弈，在支出部门寻租意愿较强、租金收益较高、惩罚成本较低等因素影响下，财政部门可能主动创租，从而对支出部门提出的预算作形式审核，或是财政部门与支出部门合谋，隐瞒预算信息，共享利益，同时立法部门在政治激励较弱、监督成本较高时会弱化预算监督职能。以上种种，最终造成地方政府预算协同治理失灵。必须注意的是，地方政府预算治理绝非地方政府或某一政府部门为单一主体的治理，而是融合地方政府与社会公众、不同政府部门共同参与的多元主体的治理。只有寻求多元利益主体协同合作的驱动因素，构建协同合作的动力机制，才能保证多元利益主体在预算过程中实现博弈均衡，从而有效提升财政资金配置与使用效率。
(二)我国地方政府预算协同治理面临的现实困境
为了克服地方政府预算中多元利益主体的协同失灵，有必要结合我国地方政府(1)为了更具象地分析我国地方政府预算协同治理的现实困境，本文所论及地方政府均为省级层面的地方政府，下同。预算实践来考察影响预算主体行为决策的因素，主要涉及激励约束机制、实质性参与、共享信息和预算权配置。
激励约束不相容。设计合理的激励约束相容机制，有利于促进利益相关者协同行动。从约束机制来看，支出部门预算的编制要符合《中华人民共和国预算法(2018年修正)》，遵循预算原则与程序，但事实上仍然存在一些预算编制不合规行为。如在2020年度审计署发布的省级地方政府审计报告中，安徽省有5个部门和7家所属单位未将动用以前年度结余、利息收入、其他收入等编入预算，山西省退役军人事务厅、省发展改革委行政干部学院等8个单位，因结余资金有专项用途、事业单位机构改革等导致部门预算编制不够完整准确(2)资料来源于《安徽省2020年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》《关于山西省2020年度省本级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告》。。从激励机制来看，2015年颁布实施的新预算法强调绩效预算的理念，2018年国务院发文全面实施预算绩效管理，2020年3月2日财政部发布《项目支出绩效评价管理办法》(以下简称《办法》)，细分绩效评价目标、规定绩效指标体系框架、要求绩效评价结果与预算安排挂钩等。从形式上看，绩效结果与预算安排挂钩可以起到一定的激励和约束作用，如《办法》第27条提出，绩效评价结果为优、良的，根据情况给予支持；
绩效评价结果为中、差的，根据情况核减预算，给予整改应对措施，整改到位后再安排预算资金。事实上，绩效评价和管理的理论基础是基于财政受托责任[7]，首先是对合规即政府部门花钱行为的正当性负责，其次是对绩效即花钱结果是否符合公共利益负责。但是，绩效激励以节约财政资金为主要依据，可能出现阻滞资金效率提升的棘轮效应[8]；
而绩效问责界定较笼统、模糊，没有实质性地挂钩政绩考核、行政问责，还有可能造成利益相关者寻租以符合所谓的情况，自然不会影响下一年度的预算决策安排，无法真正体现激励约束相容作用。
缺乏有效的实质性参与。不论是财政部门、支出部门、立法部门还是审计部门，都是政府部门，作为财政预算的内部力量占据主导地位，而社会公众作为财政预算的外部力量较为薄弱，未能形成财政预算的内外合力作用。在我国预算实践中，虽然尝试和探索了外部力量的实质性参与，如2005年浙江省温岭市试点民主恳谈形式的参与式预算，并运用到预算编制、审查和监督各环节，随后推广至河南省焦作市、上海闵行区、江苏省无锡市等地区，但仍然存在一些问题。其一，社会公众的预算参与权缺少法律保障，不论是《中华人民共和国宪法》还是《中华人民共和国预算法(2018年修正)》，都没有明确细化规定公民的参与权。其二，参与预算代表的选取技术与方法不尽合理，如浙江省温岭市的分层抽样方法，可能导致选取缺乏预算参与热情或预算专业知识的公众，无法真正激发公众与其他利益相关者协同行动的作用。其三，参与式预算未融入预算绩效评价环节。绩效评价仅限于政府部门的评价，也可由第三方机构评价，但第三方机构往往是政府部门的受托者，有可能应委托者的需求或与委托者共谋而提供失实的绩效评价结果。此外，当前还缺失社会公众、新闻媒体、专家学者等多元主体参与绩效评价的平台或渠道，外部参与预算监督较乏力。
预算信息不对称弱化共享动机。财政预算信息由政府垄断，社会公众处于信息劣势，要实现预算信息对称，政府就必须主动全面公开预算信息，才有利于预算中的利益相关者建立相互信任、相互理解的共享动机，为达成公共利益目标而协同行动。2015年新预算法中第1条、第14条与第89条都规定政府必须主动公开预算，并特别强调需要重点披露的预算信息与公开的时限。此后，地方政府加速推进预算信息公开，不断扩大公开范围，细化公开内容，规范公开平台。从预算编制、调整、执行与决算环节来看，每个财政年度的1月底2月初我国省级地方政府基本上都会在官网公开当年度的预算报告、预算表和上一年度的决算报告，并应预算调整要求动态公开当年度的预算执行与调整情况；
从审计环节来看，每个预算年度的7月底8月初都在审计署或各省审计厅官网公开上一年度财政收支审计报告。然而从预算全过程来看，地方政府的预算安排与预算草案要以中期财政规划为指导，而绩效预算管理需要在事前编制预算项目支出绩效目标表，事后进行绩效评价。实际情况是，我国地方政府的中期财政规划、预算项目支出绩效目标表、绩效评价报告等公开程度较低，公开的载体呈碎片化状态，且可获得性较差、不够及时、不够细化，弱化社会公众进行预算协同行动的共享动机。
预算权配置失衡影响协同行动。预算权力的分配是最主要的预算活动内容，只有通过法律来规范参与预算的利益相关者的行为，才能有效开展政府的预算活动，最大限度地实现政府预算目标，保证公共资源的有效运用。这些预算权力主要有财政部门与支出部门的预算编制、调整、执行、决算权限，立法部门的预算审批、监督权，审计部门、社会公众与第三方的预算监督权等。
财政部门掌握着预算资源的分配权，在预算资源有限的情况下，分配给A支出部门而不是B支出部门，主要依据是支出部门承担的财政事权及支出绩效目标。各支出部门是财政资金的需求者和使用者，出于自身利益考虑，如追求地区生产总值最大化、政绩考核等，可能会利用预算编制、调整权，尽可能地攫取预算资源。如果财政部门与支出部门达成共谋，就会偏离公共利益目标，不能有效发挥政府预算的作用。因此，预算权配置的关键是权力的相互制衡。预算资源取之于民、用之于民。理论上而言，社会公众应参与预算活动全过程，监督预算资源的分配、使用等。事实上，很难做到全民参与，原因之一是交易成本太高。监督权更多地赋予社会公众的代表——立法部门，在我国省级地方层面的立法部门即省人大。新预算法赋予省人大监督权，规定预算监督的审查范围和内容，明确规定审查预算草案要注重预算绩效。值得注意的是，这些规定基本上是笼统、原则性的表述，省人大监督权的行使仅停留在如果出现问题可以提出建议的层面，没有实质性的预算修正权。在预算执行过程中，省人大缺乏绩效监控的法律保障、技术和平台。省审计厅的监督以审计报告形式体现，内容较粗糙，省人大对审计报告的审议多是一次性表决通过。可见，从预算的编制、调整、执行到决算，处于主导地位的仍然是代表政府方的财政部门、支出部门和审计部门，社会公众与立法部门监督权发挥的效用有限。这种预算权力配置的格局会让社会公众失去与其他预算利益相关者联合行动的热情，难以实现预算过程中的协同治理。
为了突破我国地方政府预算协同治理的现实困境，应从预算主体的利益诉求及其行为决策入手，考虑促进预算利益相关者协同合作的因素、过程、结果等内容，将协同治理机制嵌于地方政府预算各环节中，才能有效提升财政资金配置与使用效率。
(一)协同治理机制的理论
Kirk Emerson等设计协同治理的整合性框架，即在一定政治、社会经济、法律、环境及其他系统情境下，运用协同驱动因素，促使包括政府与非政府的多元利益相关者，通过协同治理机制(Collaborative Governance Regime，CGR)的动态交互运作，以实现某种公共政策或公共利益的目标[9]。
(二)地方政府预算协同治理机制的主要内容
在CGR的整合性框架下，实现有效、持续运作的地方政府预算协同治理机制应包括以下三个部分：一是促进预算利益相关者协同合作的因素，即协同驱动因素；
二是协同合作的过程，即协同动力的动态交互，促使预算利益相关者协同行动的实施，形成共谋合力的作用；
三是协同治理的结果，即预算利益相关者协同行动以实现预算协同治理效率，同时，在外部环境发生变化时再反馈给协同动力系统，重新整合协同合作的过程以逐步提高预算协同治理效率。预算协同治理机制框架中最核心的组成部分是协同动力，涉及多个预算利益相关者，而要激发各预算利益相关者参与协同治理必须考虑驱动因素。因此，地方政府预算协同治理机制的有效运作需要具体分析驱动因素与协同动力。
(三)地方政府预算协同治理机制的关键性要素分析
1.协同驱动因素，包括领导力、间接激励、相互依赖和不确定性四个方面。预算利益相关者了解越多的驱动因素，越可能实现预算过程中的协同动力，从而越能促使预算协同治理体制有效运作。
一是领导力。全球治理委员会对治理的概念给出权威性和代表性解释：治理是个人、各种公共部门和私人部门管理共同事务的诸多方式及总和，它是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。该概念强调治理主体是多元化的利益相关者，治理规制是正式与非正式制度安排。十九大报告提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，明确共同事务的治理主体是党委、政府、社会组织和公众，治理规则是法治。从省级地方政府层面而言，省委与省级人民政府在治理体制中应处于领导的权威地位，合理制定协同治理的正式与非正式制度规则，以驱动省级政府部门、行政事业单位、社会公众等多元主体通过协商合作和平等交流的方式共同管理事务，实现公共利益。
二是间接激励。如果预算治理以问责为主实行外部硬约束，不加强内部激励，利益相关者就会束缚手脚，难有动力提高财政资金分配和使用的有效性。只有将激励与约束相结合，从内外部最大程度地压缩寻租空间，驱动利益相关者在预算资源分配与使用等过程中强化责任意识，将自身的利益如政绩考核与公共利益相统一，从而提升财政资金的绩效水平。
三是相互依赖。地方政府预算涉及多元利益相关者。首先是省级地方政府内部的利益相关者，主要有支出部门如行政事业单位、省财政厅、省审计厅和省人大。前三类是地方政府在预算过程中的主体分解，支出部门申请和使用预算资金，省财政厅审查和分配预算资金，省审计厅监督预算资金的使用；
第四类是作为社会公众代表的立法部门，行使预算的审批权与监督权。其次是外部的利益相关者，主要有第三方评估主体、社会公众、公共组织等，利益相关者之间存在相互依赖的关系。从财政预算资金的供求关系来看，地方政府是资金需求者，社会公众是资金供给者。社会公众有权全面且清楚地了解政府如何使用财政资金、是否合理配置、是否提高社会效益、是否有利于公共利益目标的实现等，这就要求地方政府主动全面公开预算信息。此外，地方政府预算包含预算编制、审批、执行、调整、决算等多环节。任何一个主体都无法独立完成预算全过程。在这种参与约束条件下，驱动地方政府预算的利益相关者协同合作形成合力，充分发挥主体作用，防止和解决利益冲突，实现公共利益。
四是不确定性。地方政府预算过程中的利益相关者会从自身利益出发进行决策，产生预算博弈行为，最终实现的预算均衡实际上是利益相关者在预算博弈中相互妥协的结果，而这并不一定最符合公共利益。同时，当前全面推进绩效预算管理中，存在绩效预算缺乏一定的技术基础、绩效预算约束力弱、绩效预算与中期预算如何衔接等新挑战和新风险。基于此，预算利益相关者应协同合作，减少预算博弈行为，共同应对与治理风险，提升预算治理效率。
2.协同动力，涵盖实质性参与、共享动机、联合行动能力三个要素，是协同治理机制的重要组成部分。协同动力是否能够有效发挥作用，取决于这三个要素自我增强的循环互动作用。
一是实质性参与。在地方政府预算中，实质性参与是指多元利益相关者通过发现各自利益诉求、定义公共利益目标、协商对话共同参与预算全过程、决定预算方案来实现的。如果将社会公众纳入预算参与者中，扩大预算监督面，让社会公众行使知情权和监督权，且确保监督是实质有效的，就会对地方政府行为形成强有力的约束，从而减少寻租与设租行为。
二是共享动机。实质性参与引起多元利益相关者的共享动机，共享动机指的是多元利益相关者之间相互信任、相互理解、内部合法和共同承诺。如果能够明确与保障多元利益相关者的共享动机，又会反过来加速或促进实质性参与，与实质性参与形成一种良性循环。多元利益相关者的相互信任是保障共享动机的关键要素，只有实现相互信任，才能促进相互理解，产生内部合法和共同承诺的结果。地方政府预算利益相关者之间的相互信任不仅仅是地方政府与社会公众的相互信任，还包括省财政厅与支出部门、省财政厅与省人大等政府内部之间的相互信任，这就要求多元利益相关者协同合作。而造成利益相关者之间信任缺失的最主要原因是预算信息不对称，要增进相互信任的前提是预算信息共享，即地方政府的所有财政预算资金信息必须公开化且具有可获得性。利益可以相互兼容和依存，相互理解并非一定要利益相关者的利益诉求完全趋同或一致，而是要了解与兼顾各方利益相关者的利益诉求，通过利益相关者的协同合作，协调与缓和利益冲突，以推动各方利益相关者致力于共同承诺，达成符合公众利益的最终预算方案。
三是联合行动能力。在实质性参与和共享动机实现有机结合且相互作用循环下，通过程序和制度安排、领导力发挥、知识共享和资源配置，促成利益相关者之间的联合行动能力。程序和制度安排应作为地方政府预算首要考虑的要素，包括非正式和正式的规则、制度设计、组织机构、操作程序等。具体而言，为了实现预算对利益相关者特别是地方政府的支出行为起到约束作用，要制定统一的预算标准和预算规则，以立法的外部约束方式来强制执行，将预算细化、预算绩效与多元主体协同治理等内容置于预算法律框架之下。第二个要素是领导力，既是协同驱动因素，也是协同动力的重要组成部分。地方政府预算的协同治理要求各利益相关者在解决利益冲突时发挥各自角色的作用，以促进协同合作。如支出部门编制预算时以多种渠道或方式让社会公众实质性地参与预算决策，社会公众要主动积极建言献策，两者针对利益冲突的预算项目进行商讨等。第三个要素是知识，在地方政府预算协同治理中的具体体现是各利益相关者尤其是社会公众要共享预算专业知识，以促进协同合作的有效性。第四个要素是资源，包括资金、时间、技能、权力等，这些资源的配置方式是CGR运作合法性和有效性的关键。地方政府预算最重要的资源是预算权力，其配置合理与否直接影响财政资金分配及其使用的有效性。根据孟德斯鸠的分权原则，预算的编制权、调整权、审批权、收支执行权、监督权等要由不同的利益相关者来掌握，实现权力的相互制衡，才能最终保障预算过程的协同行动效率。
(一)构建激励约束相容为核心的驱动因素
地方政府预算活动的参与者包括财政部门、支出部门、立法部门、审计部门、社会公众等多元利益相关者，说到底是由具体的人组成，每个人除要承担明确的责任外，还需要有按绩效进行利益分配的激励因素，才能促进预算活动的有效性。一方面，落实责任就是要形成预算绩效的硬约束，将绩效评价结果与预算决策挂钩的规定细化。绩效评价结果为中、差的，挂钩预算资金使用情况，超支一定比例或出现预算寻租行为，应追究行政领导人的主体责任。下一财政年度申请预算资金时，在遵循政策目标优先排序前提下，将其作为重点审查对象，而不能简单地削减资金。另一方面，内部激励要满足“人”的自身利益追求。虽然物质利益并非唯一的激励因素，却是至关重要的因素之一。“羊群效应”理论肯定了奖励在利益相关者选择策略行为中的积极作用[10]。绩效评价结果为优、良的，挂钩预算资金结余情况，节余一定比例的以权重或指数方式折算至地区生产总值中，作为政绩考核的指标之一。在绩效预算管理中设计适当的激励约束相容机制，可以促使预算利益相关者积极主动提高项目绩效水平，更有利于形成预算过程的协同行动。
(二)完善循环交互的预算协同动力机制
第一，多渠道拓展除省人大以外的多元利益相关者参与预算，提升预算实质性参与的热情，实现预算监督中的协同性。借鉴上海闵行区预算听证、广东省预算支出联网监督等参与式预算的实践经验，改进代表抽取方法，可采取以新闻媒体、社会公众、专家学者为主体，按“三三四”的比例随机抽取和主动报名相结合的方式，参与预算编制、预算调整、决算等环节，对重大项目予以质询、辩证，省人大与相关政府部门要及时反馈。同时，运用“互联网+”和大数据平台，建立公开透明、可登录查询的预算联网监督系统，实时跟踪支出项目的资金使用效益，实现绩效预算事前、事中、事后的全过程监督。
第二，从法律层面赋予省人大预算修正权。权力能在集体行动中发挥建议、提示和引导的功能[11]。当省人大及其预算工作委员会、财政经济委员会在审查预算中发现问题时，能够拥有一定的权力，如调整预算收支的总额、在各种重大项目优先排序中重新配置资源，并提出修正草案等，能提升省人大在预算决策中的影响力。这不仅落实预算监督权，是省人大参与预算的实质性体现，也有助于提升省人大与政府部门其他利益相关者在预算活动中的协同性。
第三，强化多元利益相关者的共享动机，提升预算治理的协同性。首先，实现预算信息全面公开化、透明化、细化。在财政部颁布《地方预决算公开操作规程》(财预〔2016〕143号)的基础上，各地方政府应出台具体实施细则，结合当前绩效预算管理的实施要求与预决算公开的实践，在政府官网“政务公开”栏或“财政预决算公开平台”设置细化的子菜单，分为“中期财政规划”“财政预算”“财政决算”“绩效预算”四栏，特别是“绩效预算”栏至少要包括事前预算项目支出绩效目标表与事后绩效评价报告。为了便于预算利益相关者获得和共享预算信息，预算文件统一为PDF格式，并按照新预算法的规定及时公开公布。其次，随着财政预算管理日趋数字化，应加强区块链与大数据技术的运用，改变各部门“信息孤岛”的状况，构建财政大数据共享平台。一方面，在预算各环节以区块链数据存证来落实预算主体责任，当发生预算资金分配及使用等问题时可追溯，以约束与监督相关主体的行为；
另一方面，可借助财政大数据共享平台积累的信息，不仅能横向比较不同支出部门的预算项目支出绩效目标，更能客观地获取预算支出项目的优先排序结果，还能纵向比较同一支出部门的历年绩效评价报告，以大数据的挖掘与分析来实现预算信息共享，从而促进参与预算的财政部门、支出部门、立法部门、审计部门等多元利益主体协同合作，建立可持续、稳定的联动机制，形成预算协同治理合力。当然，为避免政府部门内部的寻租风险，还要以保障社会公众、新闻媒体、专家学者的实质性参与预算全过程为前提，落实多元利益相关者的监督权，达到预算权力的相互制衡，促成多元利益相关者的联合行动能力，确保预算协同治理的公平、公正和高效。
