缺位与补位：婴幼儿托育服务及政府监管

程天宇 杨 丽

2017年11月初，携程公司创办的全日托服务机构发生一起教师殴打孩子、强喂幼儿疑似芥末物的虐童行为，引发社会广泛关注。[1]虐童案发后，社会各界严惩之声不绝于耳，“案件中如何适用法律、如何划定责任主体、政府如何监管等有关问题成为热议焦点”[2]。托育服务市场混乱的主要原因是监管制度缺失、法律体系不健全。2017年，党的十九大报告中再次详细阐述了不断推进建设社会主义法治国家的重要意义，依法治国的前提是有法可依，建立健全法制是实现法治的必要措施。为有效破解我国婴幼儿托育服务面临的现实困境，需要强化并完善政府监管体系建设，以促进托育服务行业健康有序发展。

(一)政府部门职责不清，扯皮推诿现象严重

2019年，国家卫生健康委颁布的《托育机构管理规范(试行)》规定：“托育机构登记后，应当向机构所在地的县级以上卫生健康部门备案。”[3]托育服务机构作为市场行为主体，需要接受政府的监督管理。在此之前，托育机构虽然在市场监管行政主管部门进行了注册登记，但多数并没有向县级卫生健康部门备案，处于“登记即营业”的状态。0～3岁婴幼儿托育机构出现多年，之前只向工商管理部门注册即可。机构野蛮生长，出现了不少损害婴幼儿健康的事件，引起政府部门的高度重视。即使如此，有些地方管理部门依然没有给予足够关注，或没有采取行之有效的具体措施，管理程序和方法依然按照普通的民办培训企业来执行，缺少明确的专门性监管体系，并且监督联动性难，监督力度弱。正因如此，对托育机构的管理就处于“谁办谁管”的状态。此外，政府部门对私人举办的培训机构一向不甚重视，部门间推诿扯皮现象常有发生，托育机构申请登记、备案、消防验收等工作非常困难，办理进程耗时漫长，基本处于管理松散的状态。

(二)托育机构表里不一，规避行业监管

托育机构的根本职责是依据婴幼儿的身心发展规律和特点实施照护，培养婴幼儿的自理能力。不少自称“早教中心”的托育机构趁政策尚未完善之际，大打“擦边球”，如在市场监管部门注册的营业执照名称及所属业务与挂牌成立的机构名称不一致，企图规避行业和市场的监管。有些托育服务中心的营业执照中甚至并无托育服务的内容。然而，在法律范围内，这曾经属于模糊的灰色地带，具体是无证经营还是超范围经营尚无定论，给不法投机者提供了营利空间。具体到托育机构内容管理，有不少托育机构打着“照护婴幼儿”的旗号，却没有尽到照护职责。托育机构表里不一，不仅违背了市场规则，而且损害了群众利益。

(三)入行门槛高低极化，鱼龙混杂

2018年，托育服务行业成为国家卫生健康委批复的新兴行业之一，但作为托育服务行业的标志性机构——早教机构其实早已有之。人们对托育服务需求的增加，催生了大量资本进入该行业，托育机构迅速发展起来。然而，形成鲜明对比的是，国家的相关政策制度、法律与监管体系未能及时建立起来。托育机构的入行门槛相对较低，不少机构以加盟形成出现，门槛就更低。因此，大量投机性私人机构应运而生，其托育服务质量令人堪忧，因经营不善而倒闭或跑路的现象屡见不鲜，严重损害行业信誉和形象，也令家长们对不断出现的新机构望而却步，不敢把孩子送入其中，只能由祖辈照看，家庭育儿负担沉重。个别发达地区在经历过托育服务管理的种种乱象后，认为入行门槛低是导致问题的原因之一，进而拔高了入行门槛，导致众多办学实力一般的机构难以申请到营业资质，使托育服务供给矛盾愈加激化。

(四)无证无照机构多，游离监管之外

托育机构的蓬勃发展离不开资本的幕后推动，众多资本见识到托育服务需求的日益增长和行业的持续发展，纷纷介入其中，力求实现资本的进一步扩张。但是，资本实力有强有弱，强势资本利用雄厚的资金和管理技术逐步实现规模化管理、科学化运营，品牌号召力强，图谋长久化发展；
实力弱小的私人资本往往着眼于眼前利益，追逐利润的短期最大化。前者，在举办托育机构时比较规范，证件齐全，师资水平有保证，场地比较大，基础设施能够满足婴幼儿照护需求；
后者，往往手续不齐全，甚至也无营业执照，师资水平低，人员素质差，基础设施不合格，难以满足照护要求。无证无照的亲子中心多隐藏于小区内部，外部人员几乎不知晓，市场监管难度大。即使被发现被取缔，也会“游击式”躲藏，变换其他名称再次出现。这些游离于监管之外的私人机构，因价格低廉，往往招收到不少低薪家庭子女，得以维持存在，这给社会和政府主管部门带来新的难题。

“携程亲子园虐童案”暴露出“当前我国托育市场管理存在相应立法缺失、政府指导空白、市场自治不力的监管困境”[4]，主要原因在于国家政策制度的滞后、政府监管法律法规缺位或缺少具体实施细则。

(一)政策空缺：婴幼儿托育服务制度不健全

1981年，我国卫生部颁布了《三岁前小儿教养大纲(草案)》，提出3岁前小儿集体教养原则、小儿心理发展的主要标志、通过生活环节进行教育、语言发展、动作发展、认知发展的培养等各方面的建议，是我国最早提出发展0～3岁婴幼儿的早期教养问题的文件。在随后的20年内，教育的焦点更多聚焦于义务教育，婴幼儿教养问题没有受到社会舆论的过多关注。进入21世纪后，“儿童中心论”思想逐渐被人们接受，儿童发展受到了社会和政府部门的重视。2001年5月，《中国儿童发展纲要(2001—2010年)》印发。2003年，《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》提出：“应为0～6岁的婴幼儿和其家长提供早期的保育和教育服务，全面提升0～6岁婴幼儿家长及看护人员的科学育儿能力。”[5]随着中国经济的快速发展，人们对婴幼儿的早期教育问题逐渐开始重视起来，尤其是2016年二胎政策的全面放开，激发了年轻夫妇的生育意愿，人口增长迎来小高潮，对托育服务的需求逐步旺盛。为确保托育服务行业健康有序发展，习近平总书记在2017年中央经济工作会议上再次提出“要解决好婴幼儿照护和儿童早期教育服务问题”[6]。随之，国家先后印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》《托育机构设置标准(试行)》和《托育机构管理规范(试行)的通知》等多项扶持政策，应对婴幼儿托育服务发展需求。

在40多年的托育历史发展中，政策滞后或不完善，始终没能发挥应有的预见与引领作用，使我国的托育服务行业鱼龙混杂，乱象丛生。从早期婴幼儿教养文件的首次出台到促进0～3岁婴幼儿托育服务国家政策的密集颁布，虽然可以一定程度上约束托育服务行业的无序混乱，但是在制度层面仍有众多缺陷。如，当前我国尚未有任何法规对婴幼儿师资水平作出明确规定，婴幼儿早期照护服务尚未纳入公共教育体系，仍处于监管真空状态。洪秀敏认为,“相当部分的机构只教不保，无法满足家庭需求，反而加重了其经济负担和时间成本，课程的质量和科学性均无从保障。而那些收入相对较低、刚性需求突出的家庭，不得不把孩子放到没有得到审批、缺乏规范与相应资质的托育机构。”[7]2019年国家政策密集出台之前，仅有北上广等托儿需求较大的一线城市开展了试点，呈现点状发展格局。上海市作为全国第一个出台地方性指导意见及标准的城市，为3岁前婴幼儿托育机构的规范化发展指明了具体发展方向，推动了婴幼儿教养工作水平和家庭教育指导水平的提高，促进了本地托幼一体化发展。我国0～3岁婴幼儿托育服务制度的规范化发展距今仅3年，各地政策的密集出台为解决托育服务机构监管问题提供了一定的政策引导，但具体细则尚未推出，能否满足人民群众对婴幼儿照护和教育的需求还有待时间的检验。

(二)执法无依：民营托育服务机构监管法律缺位

在我国，民营企业参与公共服务的历史曲折，发端于教育和医疗卫生领域的民间力量在经历民办民营、商业化、市场化、产业化等发展阶段后，迎来了高速发展期。“尽管经历了曲折和失败，到现在，这两个领域无论是政府还是民间都已经具备了足够大的规模、专业的人才队伍、相当的资金积累和资源储备，发展的总趋势是向好的。”[8]相比较而言，托育服务在我国的发展一波三折、道途曲折。20世纪50年代至80年代，托育服务机构主要由国有企业和机关事业单位举办；
自90年代起，国家开始强调家庭教育在婴幼儿健康成长中的重要作用，企事业单位必须剥离社会职能，专心从事生产劳动，自此企事业单位举办的托儿所和幼儿园的数量大幅下降，托育行业走向衰落。在经历了托儿所的发展与消失之后，国内托育市场一片冷清，托育机构杂乱分散且缺少品牌化意识与动力，多是“小作坊”式的家庭托育机构。就在此时，海外金宝贝、美吉姆等优质早教品牌开始大肆进入我国市场，以子品牌连锁方式不断扩张，逐步占领中高端市场，民营托育服务占据市场主导地位，成为托育服务供给主体。

2019年，《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》“首次要求将婴幼儿照护服务纳入经济社会发展规划，并将以家庭、社区和照护服务机构为重点，展开全方位的政策扶持，标志着托育服务将全面纳入公共服务体系”[9]，我国的托育行业又一次重新起步。面对日益弱化的儿童家庭照顾功能，高度社会化的托育服务需求不断高涨。如果完全依靠政府的一元供给或单一性投入，恐将负担过重，难以持续。公共托育服务体系的构建需要充分调动民间资源，发挥好市场机制的资源配置功能。然而，由于政府监管方面的专项法律制度尚未建立，托儿所的设立、运营和责任划分等缺乏法律层面的明确依据。国家虽然制订了相应的托育机构设置标准和管理规范，但多属于宏观指导，缺少配套的法规体系和强制约束。监管过少，起不到应有的管理作用，失序混乱问题始终无法有效根治。对于谁来监管、如何监管以及监管程度如何把握等具体实施问题仍有待得到进一步研究。距离政府提出“到2025年，婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系基本健全”[10]的目标达成，还有很长的路要走。

(三)准入宽松：地方性实施意见与细则仍在酝酿

随着国家三孩的全面放开，婴幼儿数量增加，家长对托育服务的质量愈加重视，托育服务行业成为社会关注度较高的领域。屡次发生的侵害婴幼儿权益事件的背后，往往与托育行业从业人员的低职业性、缺道德约束和少制度监管有关。从业人员的入行门槛低，缺乏必要的准入机制，导致人员素质良莠不齐，托育质量千差万别。受此情形，人民群众对托育服务行业的整体信任感在降低，不安全感在上升，对广大在岗职工的正常工作产生负面影响。托育服务从业人员被定义为从事0～3岁婴幼儿生活照料、护理和教育的专职工作者，其工作重心主要是为0～3岁的婴幼儿提供照料护理和为其抚养人提供教育方面的服务和指导。[11]托育服务从业人员的职业道德与专业技能直接关系到托育服务的质量与效果，也关系到亿万家庭的幸福安定。

婴幼儿作为社会“最柔软”的一部分群体，“是一群尚不能用语言完全、准确表达自身需求，且正处于快速发育成长阶段的孩子”[12]。因此，托育服务具有较强的职业性和特殊性，其服务质量直接关系到婴幼儿的健康发展，需要更加严谨的职业规范制度约束。《托育机构设置标准(试行)》对“保育人员”素质要求和管理做出规定：“保育人员应当具有婴幼儿照护经验或相关专业背景，受过婴幼儿保育相关培训和心理健康知识培训。”[13]国家政策的出台可以一定程度约束托育服务行业的无序发展，引导其规范化，但考虑到各地实情不同，政策只是做宏观上的调控，具体落地还要由地方出台相应具体指导意见和实施细则。如，标准并没有对保育员的学历与资历进行规定，要求较为宽松。相较而言，上海市要求“保育员应当取得保育员四级及以上国家职业资格证书；
育婴员除取得育婴员四级及以上国家职业资格证书外，还需具有大专以上学历”[14]，整体更为专业严格。虽然全国多地相继出台了促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见，但是缺少地方性托育机构设置标准和管理规范，对托育机构的从业人员没有做更为具体的准入规定，中西部地区还是以国家规定为主。缺少对入行学历和资格证书的要求，直接拉低了从业人员的入职门槛。人员素质无法保证，导致无证上岗的从业人员经过短期培训就可入行就业，给托育服务质量埋下严重隐患。地方政府有必要以国家政策要求为指导，深入本地区实际开展必要的调研，并进行经验总结，因地制宜，灵活制定本地实施细则，细化托育服务行业准则，规范托育服务标准，促进托育服务市场的有序健全。

(一)托育服务监管的政府作为：奖惩、公示与归属

2019年，国家相继出台了0～3岁婴幼儿托育服务机构的设置标准和管理规范，从中央层面对托育机构的办学场地、基础设施、人员资质、入托条件、建筑设计和供餐等做出了纲领性规定，在一定程度上扭转了托育机构办学和管理的混乱局面。有些问题还有待进一步解决，如行业的准入标准和督导评估制度等。托育服务行业是一个新兴行业，各项制度的建立与完善需要一个探索的过程，还必须进一步加强托育市场监管，否则托育质量难以保证。其一，为了规范托育市场，国家层面应该尽快制定严格的托育服务质量标准、督导评估制度和退出机制，加强对各类托育服务机构托育服务质量和师资队伍建设的督导、评估和监管。其二，根据托育机构的办学规范、托育服务质量、儿童发展情况等，建立相应的财政奖补、税收优惠等奖励支持机制，对托育质量低下、有危害婴幼儿身心健康行为的托育机构予以限期整改，对整改不合格者或整改不到位者勒令停止办学并退出托育市场，以保障婴幼儿的健康成长，规范托育市场。其三，建立本地区托育服务机构工作和事业发展状况公示制度，定期对辖区内的托育机构进行抽查和考核，同时将本区域内的托育服务体系建设情况、师资队伍建设情况和从业人员的基本情况等纳入相关部门考核，对表现突出的部门和个人予以嘉奖和表彰，对责任落实不到位、思想不重视、推进不力的领导干部进行劝勉和曝光。政府主管部门应“创新监管方式，强化对育幼市场主体的事中、事后监管,及时通报抽查结果，严厉打击市场乱象”[15]。

之前在我国的法律法规体系中，尚未有专门的条款规定授权具体由哪个部门负责婴幼儿照护机构的审批和管理。《行政许可法》规定，地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。换言之，地方政府缺少相关权限，不能强行要求婴幼儿托育机构申办许可证。因此，只要条件符合相关规定，市场监督管理机构就应当给予办学许可。最新出台的托育机构管理规范要求“托育机构登记后，应当向机构所在地的县级以上卫生健康部门备案，提交评价为‘合格’的《托幼机构卫生评价报告》、消防安全检查合格证明、场地证明、工作人员资格证明等材料，填写备案书和承诺书，并提供餐饮服务的，应当提交《食品经营许可证》”[16]。为托育机构的设立和监管提出了基本要求，指明了设置条件，也划出了红线。托育机构经营业务涉及消防安全、税务支出、机构准入等审批与管理事务，对接部门庞杂，如教育行政、工商管理、消防公安等。政府在做好监督管理的同时，要发挥好市场自我调配功能，使“两只手”紧密合作、协同促效。

(二)域外公共托育服务借鉴：美英澳三国的督导体制

美国、英国、澳大利亚十分重视早期教育的发展以及公共托育服务体系的构建，建立了以社区为依托的公共托育服务体系，在解决家长育儿困难、支持弱势贫困地区和家庭的教育方面积累了许多经验。在社区托育机构的监督和审查方面，美国、英国、澳大利亚三个国家都建立了专门的和相对完善的督导体制，在审查和监督过程中，监督机构具有双重职能，负责对机构的审查和评估，往往结合审批和引导，管理成为教育的手段。一方面，监督机构对社区托育机构进行审查，监督和评估等；
另一方面，监督机构给出评估等级后要提出具体的改进方案，通过督导促进社区托育机构的改进和发展。如，美国加州设监督部门为加州社会服务部门及下设的区域办公室，负责审查申请人的资质以及该社区托育中心的场地设置情况。社会服务部门有权利随时进入社区托育中心视察以及审核相关记录，并且有权力暂停或吊销中心的许可证。英国是由教育标准局负责审查托育机构的申请材料，并到现场检查其设施是否符合规范，合规将颁发资格证书。教育标准局还负责对托育中心进行质量评估和监督，每隔五年必须检查一次并提供书面报告一份，涉及财政支持的管理情况，对中心进行质量评定并提出改进意见。澳大利亚儿童早期教育和保育质量局负责托育机构的注册及督导工作，从七大领域五个等级进行评定，并且依据评定结果监督托育机构的改进和完善。各国的国情不同以及存在的地区差异，导致各国托育机构的设置标准和监督机制存在较大差异，但也存在一定的共性经验。这些域外托育机构的“政府监管模式对于合理定位我国托育机构政府监管的角色、明确监管的边界和手段等均具有一定的参考价值”[17]。

(三)监管体系优化再建：政府履职与多元共治

我国托育服务监管体制的建立和健全，需要“从体系建设、多元合作共治、创新督导评价等方面进行持续设计和完善”[18]。参照国内外的有益经验，具体做法如下：一要强化政府层面的监管体系建设。政府服务公众的职能要依据时代和社会需求的变化而科学划分范围，履行监管职责。托育服务行业的兴起，监管必须跟得上，在优先考虑婴幼儿健康安全的前提下，政府要明确监管责任人，避免职责交叉、多方共管、相互推诿扯皮，确保监管部门不缺位、不越位、不错位，为托育机构的良好运营提供便利，实现监管的针对性、准确性和有效性。二要建立多方共治合作平台，保证政府信息公开透明。托育服务管理仅靠政府一方之力难以做到细致有力，需要动员多方力量共同参与，构建以政府为主体、社会和家庭合作共治的三方平台，推动资讯信息的透明及时。如，政府可以定期将托育机构的监管信息公布在政府网站上，供社会公众查询和参与；
向公众征求建议、反馈意见等，引导公众自觉参与托育机构的监督管理；
还可以邀请关心下一代委员会、社区居委会、家长委员会等社会公益指导组织参与对当地托育机构的监督，协调并协助政府监管部门及时了解托育机构动态，提高政府的监管效率，促进政府与托育家庭的信息沟通，及时调整政府的监管方向和监管重点，保障托育市场的稳定和托育家庭的利益。三要创新政府督导和评价机制。督导评价的目的在于督促托育机构的改进和再提高。政府监管“应与社会发展进步、事物调整变化保持一致，及时调整监管标准、优化监管方式、更新监管手段、评价监管效果，持续推动监管路径创新”[19]。参照国外的经验，政府监管质效评价也是政府监管体系的关键一环，建立相应的评价机制，促进政府监管效能的提升。具体而言，就是要“及时有效的收集来自社会组织、托育机构、托育家庭、第三方评价机构等相关方和利益方对政府监管效率的评价”[20]，对信息资料进行收集、整理、总结，为政府未来的监管做出适当的调整和优化。当然，政府也可以委托一些有资质的研究机构或公司根据监管需要进行市场化专门调研，为政府的政策和措施调整做出决策参考。另外，对托育机构设立定期的评级和奖惩制度，也不失为一项可行的措施。

科学健全的监督、管理和评价机制是完善市场管理的重要手段，不仅能落实政府各部门的责任，避免出现问题无对应部门解决，而且利于托育机构正常有效的运行，保障托育质量。政府对托育机构的监督管理机制不健全，导致托育行业的发展处于半失控状态，儿童的安全和托育质量无法保障，家长的后顾之忧也无法得到妥善解决，严重影响了托育机构的健康发展。持续加强和完善政府监管体系建设，将是政府的一项长期任务。

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