善意第三人【善政,不能靠当政者的善意】
时间：2019-02-06 05:27:18 来源：千叶帆 本文已影响人
公元1644年,岁在甲申。三月十九日,李自成进入紫禁城,崇祯煤山自缢,大明王朝灭亡。大约一百天后的七月初八日,入关的满清政权发布诏令,指责明王朝行“弊政”、“疵政”,加派“三饷”害民:“前朝弊政,厉民最甚者,莫如加派辽饷,以致民穷盗起,而复加剿饷,再为各边抽练,而后加练饷。惟此三饷,数倍正供,苦累小民,剔脂刮髓”。此外,官方“召买粮料”只给百姓市场价格的五分之一,交纳衙门之时“又有奸人包揽,猾胥抑勒,是三饷以外重增一倍,催科巧取殃民,尤为疵政”。在“弊政”、“疵政”之下,“百姓困穷”,没有活路了。既然明王朝让老百姓活不下去,那么,它就不配享有上苍的眷顾,灭亡就是理所当然的事了。
中国历代封建王朝,后来者往往指责前朝行“弊政”、“疵政”而失去天意、民心,自己取而代之,简直是替天行道、为民做主。然而,这类言辞不过是为争天下而制造舆论,是一种争取民心的统战技巧罢了。
除了指责前朝不能善待老百姓,这类统战策略更重要的还是要开出一张空头支票:承诺本朝将让老百姓过上好日子。所以,这份诏令前面指责明王朝“三饷”害民,后面就是宣布“我朝革命,首除三饷,与民休息”,从本年开始,“凡正额之外一切加派,如辽饷、剿饷、练饷及召买米豆,尽行蠲免”。
在中国古代的皇权专制之下,当国者的统治合法性不是建立在民众同意的基础之上,它只能通过给民众以经济实惠,或者说,限制政治权利而通过经济权利来弥补。而经济权利的弥补方式,又只能是轻徭薄赋的“善政”(或曰“仁政”、“德政”)。但实际上,皇权专制之下不可能有真正的“善政”。许多史料证明,满清政权虽然发布了废除“三饷”诏书,但“三饷”至少是辽饷实际上并没有被废除。
除了这份诏书,清代最引人注目的“善政”举措,是康熙五十一年(1712)宣布“永不加赋”。那么,清代做到“永不加赋”了吗?“永不加赋”是针对农业税而言的,从历史记载来看,清代在相当长的一个时期内(从康熙后期到太平天国运动之前),农业税保持了一个定额,的确没有增长。但是,这只是正式税收,而不是指老百姓的实际负担。实际负担,除了正式税收,还有非正式税收,即税外收费。
康熙时代,税外收费已经很严重了。一位名叫陆世仪的官员曾经议论说:“朝廷岁漕江南四百万石,而江南则岁出一千四百万石。四百万石未必尽归朝廷,而一千万石常供官、旗及诸色蠹恶之口腹。”漕粮的正式税额是400万石,但老百姓的实际负担却高达1400万石,这多负担的1000万石,只能算是加赋,而且远远高出正式税额。所以,即使国家正式税收没有增加,都不能说明没有加赋。
康熙是一个爱面子的人,为了博一个仁政爱民的美名,一方面宣布“永不加赋”,一方面对官吏税外收费睁一只眼闭一只眼。到了雍正接过权力棒,他觉得不能再听任地方官员们胡作非为,而要定一个规矩,限制征收额,同时改费为税,这就是“火耗归公”改革。这项改革在开始的时候就受到了质疑,因为“火耗”的性质是“加赋”,“归公”等于承认了“加赋”的合法性,而这是与“永不加赋”的承诺相违背的。
质疑者说:“今日正赋之外,又加正赋,将来恐耗羡之外,又加耗羡”。这个质疑后来一再得到验证,雍正之后,乾隆、嘉庆、道光在接位之初,都有官员提出类似“火耗归公”的建议,实际原因,就是费改税后,又有新费产生,越改越多,这就是“黄宗羲定律”。
客观地说,社会在发展,物价在提升,一个王朝不加赋是应对不了社会变化的,所以,关键的地方不在是否加赋,而在加的赋用到什么地方去了?是为增加公共服务,还是为官吏个人私利?应该反对的,是后者。而中国历史上的加赋,恰恰是后者。
中国古代从皇帝的圣旨,到儒家学说,都一直在讲要行善政,然而善政却一直如镜花水月,无法兑现。此中缘由何在?对此,梁启超看得很透彻,他指出这种思想存在一个致命弱点:儒家论善政“只能当如是,而无术使之必如是”。说到底,他们论证的只是理应施行善政,而对当政者不施行善政应该怎么办却束手无策。要实现真正的善政,靠的显然不是当政者的善意或承诺,而是要有使之必须行善政的制度安排。■
【曹澍荐自《财经》2010年6月/本刊有删节】
