公共经济的解决方案

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如果说上篇文章为我们提供了政府和财政作用企业发展的解决方案,那么,除了市场经济这一块,还有另外一个领域,即学界尚在争论的公共经济（政府经济）。对此，各界人士纷争激烈，比如公共投资和政府融资平台。

公共经济的科学解决方案，焦作能替我们找到吗？

而这，首要的则是关于公共经济的思维变革。

解决链条之一：思想革命

现在学界的主流理论是，政府的经济职能只是经济调节，而不能直接去搞公共经济和公共投资。所以人们一直在呼吁政府要转换职能，自己不要直接去搞经济。

焦作市财政局局长申相臣非常理性地和记者探讨道，第一点，中国目前仍处于社会主义市场经济的初级阶段，在这个阶段，需要政府对经济的正确引导和“补缺”，如果只是让不发达的经济和不完善的市场自己“野蛮”生长，这不符合初级阶段的中国实际。

第二点，西方发达国家是一个强市场、大社会、小政府的结构，市场力量很强，社会空间很大，政府权力却很小，“政府的权力都被关到笼子里去了”。但我国的结构却不同，政府的力量远远强于社会甚至市场的力量，这也注定政府必定在经济领域有所作为，而不是像西方政府那样仅仅“弥补市场失灵”。

第三点，在GDP的政绩考核机制下，地方政府的现实要务就是加快发展，做大做强做优GDP。在这种情况下，政府不可能不去介入经济，不搞公共经济。

而大多地方政府因为“吃饭财政”，只能进行政府融资。这其实是一种类财政行为。

按不少人传统的财政思维，相关的认识和行为是：一，政府就不应该干这个；二，你干了的话，财政尽量不参与；三，你非要干，财政尽量控制融资额，让你少欠点债，以免成为财政的窟窿。

申相臣非常务实地说，地方需要发展，而预算内的钱是有限的，那么必然要融资举债。

“我对举债的看法，不是说举债多少的问题，而是你举债的质量效益好坏的问题。核心在这。我举一个例子说，比如说我举10个亿，我创造的价值，它的收益大于10个亿了，这个就没有问题。比如说我举1个亿，创造的价值小于1个亿，那就是有问题的。因此我觉得债务不在乎多少的问题，而在乎债务的质量和效益好坏的问题。不在多少，而在好坏。这个我在市人代会上多次讲过。就是说你有1个亿的债务是亏损的，就不能举债。你有10个亿，100个亿，1000个亿，没有风险，有偿债能力，还有好的收益，能提前让人民享受到发展成果，让人民早点过上好日子，就能举债。正确的举债或者是质量好的债务是动力，它是发展的成果。这是我对债务的基本看法。”

过去我们老是主张既无外债、也无内债，这种方式就好吗？申相臣强调说,对于用理性举债来进行公共投资,我们要有科学正确的认识,进而有科学正确的解决方案。

在申相臣看来，政府理财要充分发挥市场化的思维，即政府融资不应是以财政收入为担保，不是通过行政方式，而是通过市场方式来完成。也就是说，不用财政直接担保或隐性担保，而是市场主体完全彻底的市场化。

这种非常超前也非常大胆更非常新颖的思维正成为焦作共识。

焦作担保公司董事长夏清生告诉记者：最好的解决方案就是市场化。市场化程度的高低决定了一个地区经济发展程度的高低。“我的认识是我们焦作不是融资过度而是融资不足。比如说和发达省市比，我们差远了。我研究过发达省的政府融资行为，人家就是把市长当董事长、当老板，他就是市场行为。他说可以做到本地区GDP的30%，做到50%、60%都是可以的，这就是市场化融资。什么概念呢，焦作按照1200亿的GDP，如果做到30%是什么概念？360亿！我们才做到多少？80亿。这意味着严重不足。这就是为什么我们比他们落后的原因。我们焦作不是说市场化过度的问题，而是市场化严重不足。就是我们该抢的资源没有抢到”。

夏清生非常冷静而又动情地说：“如果说我们焦作政府融资360亿，会有乘数效应的，可以带动投入几千亿了，几千亿投在焦作这个地方，焦作就是另外一个风景了，焦作人民会非常幸福的！”所以，他再三强调了市场化思维，“政府在融资投入的时候一定要想到今天的存量会成为明天的增量，要变成活钱而不是死钱，这就是我们为什么要把钱变成资本而不是变成费用，做好经济蛋糕的‘酵母’和杠杆撬动发展的‘支点’，是我们扮演的角色和追求的乘数效应。”

解决链条之二：市场主体

有了科学的思维，下一步，则是构建市场化的平台，即创建市场化主体。

而创建焦作市投资集团，则充分体现出一系列的“焦作特色”和“焦作智慧”。

第一，财政亲自担当，自己先革自己的命。焦作市投资集团负责人接受记者书面采访时称：“财政下面原来有经开公司、农开公司、通良公司、通财公司、担保公司等，所涉及业务都是跟投融资业务有关的领域，原来是单打独斗，现在把它们整合在一起，增强实力。财政大公无私，首当其冲，革命先革自己的命，报经政府批准后，财政挑起了改革的大梁，2008年申局长亲自挂帅，财政把旗下的农开公司、经开公司、通良公司、建投公司和从事工业集聚区标准化厂房建设的盛达公司、从事土地整理职能的盛通地产公司统一整合到市投资集团，筹建市投资集团公司。”

财政局长勇敢地组建投融资公司，全国罕见。申相臣则平静地告诉记者，自己的确是焦作市投资集团的首任法人代表和总经理，并奉命组建，“我们财政原来有经开公司、农开公司、担保公司等等，其他部门也有。由于涉及资源整合、权力调整和具体操作的许多难点问题，我说首先从财政做起，认知事理，服务大局，率先垂范，让不愿整合到一起的部门看着你跟着走，为什么？因为公司整合后，行政机关经费少，下面有一个实体都能摊派，它有一种开支的渠道，有一个来源。同时，也好安排一些‘关系人’。你一整合就不行了，就失去隶属关系了，权力变小了。我们先把财政局管理的所有公司整合起来。市领导说这个公司你得当董事长、法人代表，我说那不行，集团公司和公共财政完全是两个概念。为了理顺关系，化解矛盾，我可以临时应急，先期参与组建投资集团，然后再及时退出。所以一组建运营起来，我就立即卸任，不再担任公司任何职务了。”

第二，时机掌握得非常好，抓住了战略机遇期，享受了政策红利。投资集团于2009年5月13日正式成立。当时正是国家4万亿投资刺激行动实施期。如果推后半年，公司将很难获批。

第三，构建成真正的市场主体，而不是一个只是利用财政信用的融资空壳。焦作市投资集团称，成立之前，焦作“每年的旧债还款压力也很大，面对捉襟见肘的有限财力，必须痛下决心成立能够自负盈亏的，利用市场化运作的，独立核算的政府投融资平台公司”。为此，焦作将土地收储中心纳入投资集团“特殊管理”，以土地运营收益来产生稳定的现金流和利润流。

第四，规模很大。焦作市投资集团公司注册资本90亿元，其中63亿元非货币性资本，27亿元货币性资本。申相臣直言道，投资集团“在河南省地市里面是最大的”。

作为投资集团旗下的焦作担保公司董事长，夏清生深有感触：“重庆当时八大投资公司一成立，注册资本八百个亿，用八百亿的平台，就可以承担八千个亿。所以一定要先搞大，然后搞好。就像一个小孩，你说他再强壮，他能背一百斤的米吗？不可能的。你找一个30岁的人，他哪怕再弱，一百斤米也扛得动。所以首先是大，大了以后再强，就有戏了。一开始不大，始终处于萌芽状态，可能搞得好吗？”

第五，市场化注资，而不是财政直接拨钱。众所周知，解决货币性出资问题是所有大型政府平台公司的关键所在。而国内一些平台公司，还停留在壳公司阶段。

申相臣委婉透露了其部分市场化注资之道：“当时我们直接拿27亿元现金不可能。和你说实话，都是靠智慧巧妙运作的。《公司法》规定资本金不能少于三分之一现金，当时90个亿中现有资产是67亿，还需要23亿的现金注入。财政直接拿不出钱来，怎么办呢？我们把每年安排的基本建设资金、城建资金及其它建设性支出，按照资金性质用途注入投资集团公司。既增加了它的现金流量，等于又解决了资本金的问题，还让投资集团成为这些资金项目的运作实施主体。虽然是财政的投入，财政也等于没拿一分钱，这就是市场化注资。”

第六，市场化监管。开始，焦作财政国资部门合署办公，代表政府履行出资人职责，对投资集团采用了市场化监管，而不是行政式管理。这一点，深得投资集团旗下焦作担保公司董事长夏清生的称赞：“财政国资代表政府进行监督，这种监督的方式是什么？还是市场化方式，比如说财政国资可以派人进入监事会，在你构造的市场化主体里面，你要建立法人治理结构，在法人治理结构里面财政国资可以派人进入监事会，或者是通过董事会来对企业的行为进行监管。也就是说用现有的市场机制来进行主动的调节。”

事实上，投资集团的财务总监均由财政国资派驻。焦作市财政局副局长张继东说：“所有的财务总监都是我们财政国资部门派去工作的，公司每一笔支出，都要经过财务总监签字。但这不属于财政直接管理。”

解决链条之三：运行规则

焦作财政在积极地实践科学的融资思维，在积极地打造科学的市场主体同时，还给融资和举债戴上了两幅“笼头”，即政府债务预算和政府投融资预算。

这让记者第一直觉上有些不解，便与申相臣局长有了一番对话。

《新理财》：你积极推动债务融资，为何又加以限制？

申相臣：科学融资、良性融资、可持续融资、绩效融资，这些理论上都好讲，你怎么操作？我们一定要建立一种科学的举债机制，一定要建立一套科学民主绩效的管理制度和办法。我们把这些债务纳入到债务预算里，当时全国都很少这样做的，我们2004年就开始搞债务预算，现在越来越科学。你如何来确保你融资项目的质量和效益问题？我们不可能单靠人去制约，而是要靠制度、靠机制、靠程序来制约，这就是我们制定了一整套政府令和政府文件的管理办法。你每一个单位，教育上、卫生上每年举债都要按照规定，你是一个社会公益事业，你花不了的时候不可能把预算给分了。不仅是政府的举债，包括我们一些间接的政府债务都要纳入到预算管理中。有些是财政直接还的，即使你是学校、医院或者是其他公益事业单位，你说你还债，我们还得看看你有没有这个能力?你这个项目是干什么的？能力就是效益。

《新理财》：也就是说如果没有这个效益，没有这个偿还能力的话，在债务预算上就不安排。

申相臣：不列入政府债务预算管理，就没有办法举债，量力而行强制约束。比如说你这个医院要买磁共振，焦作市300多万人口，磁共振好多台利用率很低，你再买了效益会好吗？

《新理财》：在列入预算的时候对项目和融资就有评判？

申相臣：每一个项目我们都要经过论证。

《新理财》：财政有这个专业的力量吗？

申相臣：财政没有我们可以“借脑”，这些专家可不都是焦作的专家，有郑州的、北京的、上海的，有全国许多地方甚至包括世行、亚行的一些专家。

《新理财》：也就是债务融资的项目列入预算之前，你请了第三方的专业人士来进行评价。

申相臣：对，是的。我举一个例子，比如说我们城市公安交通的管理，搞电子警察，说实话这是对老百姓很好的事情。原来一个预算说是八千万，加上其他的大概一个亿。可是财政又拿不出这么多钱，肯定得举债。举债多少合适呢？我们就从专家库把北京清华大学的李教授请来，他是专门搞这类项目的，他把公安部的专家也请来了,一论证,不到五千万。后来效果也一模一样。举债的专家论证这个环节能省好多钱。

《新理财》：他们不会贿赂专家吗？

申相臣：我们找谁是专家库随机抽样，谁也不知道。同时邀请社会公众参加，到公共资源交易中心有形运作，全程录像，公开透明，效果很好。

如果说债务预算管理偏重“债务”，则投融资预算偏重“融资”。2009年，焦作财政亲自组建投资集团。次年，焦作即开始试行投融资预算改革，开创全国投融资预算编制先河。

这两套游戏规则以有形之手作用着投资集团的无形之手。焦作市投资集团旗下城建投资公司总经理陈海蔚深有感触地说：“这两本预算对我们来讲真的是一种帮助，因为国内建投或者城投这种企业有很多很盲目，有的能借多少就借多少，有了这两本预算以后，我们都已经融入到财政这个链条里面了，整个从资金、从借款到用款，到管理，到还款，整个都是受约束的，都是一个比较良性的按规则运作的过程。所以说，我们非常欢迎财政、审计等部门对我们进行监督，因此我们从开始运作到现在，包括资金运作方面，包括项目管理方面，一直非常规范，没有出过任何问题，这得益于现在政府对我们的管理、财政对我们的管理，我们非常欢迎，我们（对融资）也一直保持冷静的头脑。”

不仅是约束，还有很好的合作和“友情”。 陈海蔚说：“为什么一直以来我们跟财政的关系一直很好？因为我们项目先期运作时，财政一直是在参与的。我们焦作市运作项目时跟有些地市还是不一样的，因为他们各个项目脱节，运作项目到了最后才让财政参与，该还款了才让财政参与，那一定会有矛盾的。而焦作在先期运作的时候，从项目的选择到投资计划这些环节都有财政参与。因为我们的项目大部分是基础设施和公用设施。我们先期选择项目的时候，就是财政局、发改委、我们公司及一些主管部门在一起研究，研究完了以后财政同意、发改委同意，之后我们才进行项目的运作。所以我们建投公司目前的融资和债务早就包含在财政的两本预算中了，项目刚运作的时候，我们预先的还款计划已经报到财政上了，财政同意，我们才去运作这个项目。因此，债务预算也好，投融资预算也好，其实也让我们平台公司形成了一套内在的自我约束机制。”

传统财政与融资平台所代表的“第二财政”，就这样形成一个政府财政全新的大链条。而政府关于债务融资的科学解决方案，也自然而然地由政府债务预算和政府投融资预算而形成。

解决链条之四：债市杰作

搭建好运行规则后，焦作开始进行市场化融资。

一出手就是大手笔，不久前，总额22亿元的“2011焦作市建设投资(控股)有限公司公司债券”成功发行。这可是债市杰作，而不是那种财政担保的政府融资。并且，22个亿，完全大于焦作市本级一年的实际可用财力。此举被业内誉为“国内地级市中数额巨大、成本最低的城建债”。

焦作市财政局局长申相臣这位焦作投资集团的首位老总，对此只是自豪地一笑：“2009年我们就准备要发这个债了！”至于其中的运作智慧，记者约访了焦作建投公司总经理陈海蔚。

《新理财》：你们能从债市拿来20多个亿，人们都很好奇。

陈海蔚：实际上也很简单，我们焦作之所以规模能发这么大，得益于我们的工作做得比较扎实。一个是政府债务这块做得很扎实，我们焦作市财政的政府债务预算在全国都是非常先进的，因为政府的负债率一直是比较低的。项目启动以后，券商也过来看了，认为我们政府债务这块负担在全国是比较轻的。

另一方面，我们投资集团和我们公司做得还是比较扎实的。券商比较了一下，认为我们公司在全国城投公司里比较扎实，我们整个净资产60多个亿几乎不用包装。

《新理财》：如果当时财政不组建焦作投资集团，你这20多亿是发不了的。

陈海蔚：这是个先决条件，如果事先我们没有这么大的盘子，没有这么优良的资产，那肯定发不了的。

《新理财》：还有一个是，你们的项目就是可以赚钱的，项目是扎实的。

陈海蔚：这个项目就是整个一个工业集聚区，有2万多亩的土地。现在其实政府资源就是土地。我们是整个区域的开发权，实际上还是一级整理的概念，但是这个项目本身如果不这样做的话，可能收益就无法保证。

《新理财》：工业园前几年政府的投入实际是亏本的，你们项目怎么保证盈利？

陈海蔚：我们现在还有商住用地，不可能都是工业用地。我们先把商住地那个拿过来，先滚动开发，先期必须得有一些这样的地，不可能都是工业用地，否则那肯定赔，先期你肯定做不成。有一些商住地来作为支撑，然后企业来得多了，自然而然就好了。

《新理财》：根据你项目运营规划，我感觉你们不是一个单纯的融资平台，你还是个资产的运营平台，否则的话你现在发企业债是很难的。

陈海蔚：其实也基于我们的实力，就像您刚才说的，如果是一个非常困难的公司，没有实力的公司，这个项目肯定运作不了。因为有一些时间差，它的收益性不是说你刚刚把钱投入就能马上收回来。我们现在有钱，再过一段时间，它真正有收益的时候，我们就自然而然的好了。

《新理财》：好像还有一个方面，那就是你们抓住了一个好时机，早了或晚了，发改委都不会批你们这次企业债。

陈海蔚：说真的，我们这个真是没什么好说的，我们是正好碰到这个机遇了，实际上刚开始国家货币政策非常宽松的时候，我们并没有急于融资。直到2009年中，就是项目需要了我们才开始准备去融资。

《新理财》：你们是根据项目需求来运作？有人认为企业债等于给收紧的融资平台开了一个特殊的口子。

陈海蔚：我们是根据项目需求，我们其他项目也很多，但是当时这个项目做得很成熟了，它的土地各方面都没有什么问题，就拿上来融资了。

《新理财》：目前一般的政府融资平台现金流挺紧的，有断裂的苗头。

陈海蔚：对。实际上现在咱们国家的政策稍稍有点随意性，好象感觉还有点盲目性。4万亿投资，很多投资都是经过这样的平台去运作的，然后现在一下子就卡死了，这些项目、这些城投公司下一步的健康运作肯定会受到一些影响，有半拉子工程的危险。但是我们不存在这个问题，我们做得还是挺不错的。

《新理财》：很多正被讨伐的平台公司很羡慕你们，您支支招帮帮同行？

陈海蔚：不少平台公司以往去融资的时候都不考虑怎么还款，反正有财政担保。现在控制以后，平台公司都在思考我怎么发展，它必须得发展，必须得有资源，有现金流，有经营性的项目，必须做扎实，这对它是一个强制性的要求。我觉得这对于平台公司的长期运作和健康发展肯定是一个好事儿，而且感觉平台这块肯定不能让它死掉，因为政府不可能自己去运作一些具体的项目，可能是一个政策周期的问题。不管怎么样，平台运作好了是好事儿，肯定不会紧急刹车，然后把平台全部都弄死，全部都成半拉子工程，那肯定不太现实。因为一般来讲，平台运作的项目都还是基础设施，不可能是半拉子工程放在那儿。

解决链条之五：十大管控

当资金筹措到位，接下来，就是公共投资项目建设。

现在，国人和学界在对政府该不该大搞公共投资“激烈争论”外，更对其“老是出事”、“没有起到应有的投资效益”而“无限声讨 ”。

公元2009年5月22日，焦作市人民政府给我们贡献出了独特的解决方案，当时正是全国迎战金融危机、大搞公共投资建设的高潮期。相信以后历史肯定会记录下《焦作市人民政府关于政府性投资建设项目“十个百分之百”的实施意见》：

为加强对政府性投资建设项目的全过程规范管理，市政府决定，凡使用政府融资资金以及财政性资金投资建设的固定资产投资项目，必须做到“十个百分之百”。

一、百分之百实行科学、民主决策。建立政府投资项目储备制度。建立政府投资项目论证研究制度。对从“项目库”中选定的拟投资新建项目，通过政府网站、民意测评或听证等渠道和方法广泛征求民意；在此基础上，要召集相关领域的专家或委托有资质的专业评估机构，对其可行性进行论证分析。已投资的在建项目，凡突破原定概预算、确需追加政府投资的，也需要按规定程序和方式进行论证研究评析。建立政府投资项目决策和滚动预算管理制度。建立政府投资项目信息公开制度。要按照《焦作市政府信息公开规定》规定的渠道和方式向社会公示，接受社会监督。

二、百分之百遵循基本建设程序。把好市场准入关，把好规划选址关，把好合法用地关，把好环境影响评价关，把好施工许可关，把好竣工验收关。依次递进，程序不可或缺。

三、百分之百符合国家政策。根据《产业结构调整指导目录》，属于鼓励类的，要优先支持；属于允许类的，结合财力排队候选；属于限制类的，严格把关；属于淘汰类的，坚决不予支持。对于城市基础设施、党政机关建设等非竞争领域项目，从严审核，不符合政策要求的项目坚决不予立项。

四、百分之百公开招标。对违反公开招标规定的，财政部门暂停拨付资金，相关主管部门依法予以查处。

五、百分之百监察、监理到位。建立政府投资项目的监察备案制度，建立政府投资项目的“双合同”制度和举报投诉制度。

六、百分之百不出质量问题。项目建设单位不得以任何理由，要求勘察、设计、施工、监理等单位违规变更质量和安全标准；施工单位要建立质量责任制。

七、百分之百不出安全责任事故。严格执行各级领导安全生产“一岗双责”，严格落实安全“三同时”制度，确保建设项目安全设施与主体工程做到“同时设计、同时施工、同时投入使用”；严格实行建设项目安全许可制度。项目实施过程中，经检查发现有安全隐患的，财政部门暂停拨付建设资金。

八、百分之百不拖工期、按时竣工。任何单位不得干扰、阻挠工程正常施工，不得以任何借口、理由，拖延工期、延期竣工。

九、百分之百预决算评审、审计到位。政府投资建设项目实行百分之百评审和复审的监督管理。审计机关对政府性投资建设项目实行全过程跟踪审计。

十、百分之百不拖欠工程款和农民工工资。项目建设单位或建筑施工企业应按规定缴纳农民工工资保证金。因转包、违法分包工程造成拖欠农民工工资的，由施工总承包企业承担全部责任。对拖欠工程款的企业，在拖欠工程款清偿之前，发展改革、土地、环保、城市规划、建设、质量监督和安全生产监管等部门不得为其新的投资项目办理相关手续。

“十个百分之百”可归纳为“两评(群众评议、专家评价)、三审(初审、评审、复审)、四贯穿(全程监察、全程审计、全程监管、全程公开)、五步走(开展前期、公开招标、项目实施、竣工结算、绩效评估)。其中的很多控制措施，比如复审，非常管用。根据焦作《复审办法》，复审机构和人员通过公开招标方式确认，复审费用根据审减额按比例支付，与第一次评审审定金额相比，没有审减额的不予支付复审费用。

一些复审机构审完后，可能发现自己都赔了，因为审减不下来多少钱！这就是制度的特效！

并且，这一套解决方案还在实践中不断动态优化。关于评审，焦作财政正在实践“财政项目造价指标管理模块”的构想：

初步设想是对政府投资建设的工程项目在概算审批下达后，将项目投资细化成通俗易懂的造价指标，在财政预算下达的时候同时下发给建设单位，并在网络上公开，在项目完工竣工决算审查后，再将项目的完工造价指标对比、分析、处理，向政府报告并在网上公开。第一步要做到项目的立项和竣工时的造价指标进行对比和公开，以控制投资，减少超支。第二步要在本市内同类型的项目之间进行造价指标的对比和公开，以促使建设单位互相比较，节约投资。第三步要在不同城市之间的同类型的项目之间进行造价指标的对比和公开，以扩大监督范围，形成良性的项目建设投资控制体系。最后实现对政府投资建设项目的绩效管理。

从总体来回视，焦作十大控制系统能得以横空出世，有两个关键性要素：一是，十个百分之百的创意者是焦作市市长孙立坤，他是十个百分之百的“发明人”，此前，他曾在河南省纪委任要职；二是，孙立坤将“创意”交给全国地方政府理财先行者的焦作财政来“变现”，一直在改革创新的申相臣一班人拿出了具体内容和操作方案。

而这套“焦作解决方案”的本质价值在于，它其实是将“政府投资”变现为“科学发展”、将“公共投资”变现为“公共利益”的解决方案！

解决链条之六：安全偿债

在公共经济的最后一个链条，焦作财政通过种种努力，确保偿债安全。这个环节相当重要，搞好这个环节，公共经济就是公共利益，不然，“发展”就会变质。

记者为此采访了具体把控这一环节的焦作市财政局债务科科长张琳。

《新理财》：焦作对债务科的职能是怎么设置的？

张琳：债务科主要偏重于政府外债，另一方面侧重于债务统计，比如说债务存量，就是焦作市现在有多少债务。还有就是政府债务预算、政府投融资预算。

《新理财》：债务科与政府投融资平台是什么关系？

张琳：因为我们是侧重于债务预算、投融资预算，还有债务余额统计，但是具体投融资平台它是怎么运作的这块我们不直接参与，我们只是对它进行监管。比如它举借程序是否合规，它具体举债多少，那是根据项目建设需要多少资金它自己决定的。

《新理财》：好像你们几年前就出台了债务管理的办法?

张琳：我们从2007年就出台了《政府债务管理暂行办法》，这个办法里对政府债务举借程序、债务资金的使用和风险预警、偿债资金落实都做了详细的规定，就是说这个办法等于是制度，任何事情都是先通过制度来进行一个保障。在办法里我们规定了举债程度，特别是重大资金的话，首先得通过部门向政府提出申请，然后政府进行论证，论证之后来决定是否要举债，根据项目的实际建设需要的资金量来合理预测它需要举债的资金量，如果资金数量比较大的话，还需要政府向人大报告，经过人大批准之后它来举债。所以等于是从举债这块从源头给控制了。

《新理财》：您上面谈了“借”的监管，在“用”方面呢？

张琳：债务资金使用过程，特别是投融资平台，举债资金数额比较大的，每支出一笔都需要财政几个科室共同签字盖章，然后提出意见。因为这些工程的资金量比较大，所以根据它的进度，财政评审中心进行资金评审，项目工程评审，评审之后会对它这段的工程提出一个合理的资金使用量，就是需要给它拨付多少。然后其他预算编制等几个科室再根据评审中心的评审报告给它出具不反对意见，签字盖章之后，它的申请才会提交到局长那里，局长审核完之后，还有常务市长审核，在经历这些层层监管之后，它这个资金才能真正地支出。

《新理财》：比如22亿的城建债，账户不在你这儿，你怎么对它监管呢？

张琳：但它开设账户的银行是见我们几方共同同意的资金申请单才支出的，那个单子各个程序、各个手续都要履行完毕。

《新理财》：这会不会和《公司法》有所碰撞？

张琳：我们是对它这个资金使用进行监管，但是我们并不会取代它在市场经济中的主体地位，而且我们不会去直接对它的资金进行分配什么的。

《新理财》：在“还”这一块你们怎么保障？

张琳：我们在全国很早就编了政府债务预算和政府投融资预算。债务预算是债务存量的预测，还有就是每年还本付息的预测。比如今年底，我们做债务预算就是预测明年有多少债务需要偿还，其中哪些是需要政府这边偿还，还有哪些是单位通过自己的预算外收入自己偿还的。这样的话等于对债务有一个全盘的掌握，而且都能保证债务按时足额偿还。

另外，我们还搞了3年期滚动债务预算，保证了长期性偿债。

《新理财》：明年不少地方一般预算收入都不够还本付息的，你们这边呢？

张琳：我们应该不存在这种状况。比如我们今年还本付息6000万左右就够了，我们预算就安排解决了。我们每年通过债务预算，把它需要偿还的这些资金，就已经落实好了。

《新理财》：焦作有两个看起来有点矛盾的现象，一个是我鼓励你去借钱，第二个我又限制它，监管你的借、用、还。

张琳：我个人认为并不矛盾。比如成立投资集团，它等于是一种新的融资模式，缓解了我们的资金压力，对我们的经济发展起到了很好的促进作用。另外，要保持这个融资平台的良性发展，就要通过制度约束使它始终保持在一个良性的运转轨道之中。

《新理财》：不是政府要不要融资的问题，而是要良性融资的问题。

张琳：用我们文件上的话说，就是“举债与发展的统一”，财政无疑要保障偿债安全。

唯有如此，政府经济学和政府理财学才可以在实践中修成正果。

我们也因此拥有了公共经济的一套现实性解决方案：进行思想革命—打造市场平台—建立游戏规则—融通资本市场—投资变成发展—最终安全偿债。

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