柴达木循环经济试验区的政策现状、环境及导向研究
时间：2020-04-07 05:14:56 来源：千叶帆 本文已影响人
2012年5月，青海省第十二次党代会的报告中开创性地提出了要“建设国家循环经济发展先行区”，并明确“海西柴达木地区，要立足资源优势、产业优势、区位优势，加快工业化和城乡一体化进程，加强环境保护与治理，形成与西宁错位发展的“双核”格局，成为全省循环经济发展示范区和统筹城乡一体化发展示范区，率先迈入全面小康社会。”这对于正处在全面实施《青海省柴达木循环经济试验区总体规划》，着力打造特色鲜明的循环经济产业示范区的试验区而言，带来了新机遇和前所未有的压力。本文从分析柴达木循环经济试验区（以下简称试验区）的政策现状和政策需求入手，提出促进柴达木循环经济发展的更具操作性、创新性、长效性的政策建议。
一、试验区发展循环经济的相关政策体系
（一）法律保障方面
保障我国循环经济实施的根本法律是《中华人民共和国循环经济促进法》（以下简称《循环经济法》），这部法律对循环经济的支持有两个方面：一是将循环经济列入政府主导的财政支持，并将其纳入国家和地方的发展规划：二是注重税收调节的市场手段。当前循环经济在我国尚处于起步阶段，没有很好的模式、体系与市场基础，所以现阶段政府财政提供启动资金和专项支持在我国非常必要。在政府财政支持循环经济方面，《循环经济法》提出“国务院和省、自治区、直辖市人民政府设立发展循环经济的有关专项资金，支持循环经济的科技研究开发、循环经济技术和产品的示范与推广、重大循环经济项目的实施、发展循环经济的信息服务等”。由于目前循环经济在我国还处于探索阶段，我们还没有找到有效的市场刺激手段，在《循环经济法》中只是开出了我们最常使用的优惠税收“药方”。从源头上看，《循环经济法》是《节约能源法》、《可再生能源法》的延伸和发展。颁布于1997年的《节约能源法》提出对节能产品、技术进行税收、信贷的优惠政策，由中央和地方政府安排专项节能资金用于支持节能技术研究开发、节能技术和产品的示范与推广、重点节能工程的实施、节能宣传培训、信息服务和表彰奖励等。《循环经济法》中部分政策是对其的沿袭，差别之处在于更为倚重市场手段。《循环经济法》把《可再生能源法>中对可再生能源诸如优先发展规划、财政专项基金支持、优惠贷款和税收等方面的内容都吸收进来，所以二者在政策上有很大的相似性。
（二）法规、规划和各专业管理部门规章保障方面
1.国务院主要针对循环经济有关法律制定相应条例、办法和发展规划。为了配合能源、资源节约的法律，2007年国务院发布《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》，特别强调了财政支持与政府的主导作用，“进一步加大财政基本建设投资向节能环保项目的倾斜力度”，“各级人民政府在财政预算中安排一定资金，采用补助、奖励等方式，支持节能减排重点工程、高效节能产品和节能新机制推广、节能管理能力建设及污染减排监管体系建设等”。国务院文件的循环经济刺激政策具有可操作性，加大了对企业所得税减免支持力度，提出“企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品取得的收入，在计征企业所得税时实行减计收入的政策”，同时“对节能减排设备投资给予增值税进项税抵扣”。2012年8月发布的《可再生能源发展“十二五”规划》有关循环经济的刺激政策更为明确，有四个方面：首先是配合落实循环经济、可再生能源的财政补贴和税收优惠政策，其次是确立财政专项资金的支持重点与管理、使用办法，第三是以财政、税收、价格等手段完善促进可再生能源开发利用的市场环境，最后是促进可再生能源技术创新和产业进步。
2.部委针对法律、国务院政策制定的循环经济的管理办法。具有代表性的是《再生资源回收管理办法》及《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》，其内容涉及可再生资源管理利用的具体操作方式，尤其是资金使用和再生资源回收利用的经营、监督与管理。由六部委联合签发的《再生资源回收管理办法》提出，国家鼓励全社会各行各业和城乡居民积攒交售再生资源，国家鼓励以环境无害化方式回收处理再生资源，鼓励开展有关再生资源回收处理的科学研究、技术开发和推广。《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》具体提出了财政专项资金支持的范围与重点，比如扶持潜力大、前景好的石油替代、建筑物供热、采暖和制冷，以及发电等可再生能源的开发利用。
（三）青海省级层面上的地方性法规和政策体系
省级层面上的循环经济法制建设，对于建立区域循环经济模式，促进环境资源和经济社会的协调发展，具有重要意义。2010年以前结合青海省情制定的地方性法规主要有：《青海省实施<节能法>办法》、《青海省盐湖资源开发与保护条例》、《青海省矿产资源管理条例》。地方规范性文件主要有：《青海省柴达木循环经济试验区实施意见》、《青海省柴达木循环经济试验区实施方案》、《青海省柴达木循环经济试验区循环经济项目认定管理办法》、《青海省循环经济发展专项资金管理暂行办法》、《青海省资源综合利用认定管理办法》、《青海省加快推行清洁生产的意见》等。这几部地方性法规和规范性文件对柴达木地区循环经济的发展起到了非常重要的作用。
2010年3月15日，国务院正式批复《柴达木循环经济试验区总体规划》，使柴达木循环经济试验区建设由地方发展战略上升为国家战略，为有利于柴达木循环经济试验区在国家宏观经济政策微调、产业政策趋紧的新形势下，争取到更大的支持，拓展新的发展空间。在2010年8月11至12日召开的全省循环经济大会，明确提出了建设高原区域性循环经济发展模式的总体要求，全面部署了循环经济发展的目标任务和重大举措。会后，省政府出台了《关于加快推进柴达木循环经济试验区发展的若干意见》（青政[2010]70号），提出的20条政策措施，涉及园区建设、产业发展、财税扶持、资源配置、人才保障以及管理体制等各个方面，这些措施含金量高、针对性强、支持力度大，操作性强，为从根本上解决制约青海省循环经济发展的体制性、基础性和政策性问题，创造了更为宽松、更加有利的现实条件和发展环境，进而形成了举全省之力推进循环经济建设的发展合力。与此相适应，在9月成立了省循环经济领导小组，省政府各部门先后制订了《青海省循环经济试验区循环经济项目认定管理办法（试行）》、《青海省循环经济发展专项资金管理办法》、《青海省原生矿产品生态补偿费征收使用管理暂行办法》等。
二、试验区发展循环经济政策体系存在的问题
（一）财政对循环经济支持一枝独大，刺激循环经济的市场机制还有待深入
在循环经济发展的初期阶段由国家和地方财政对其进行扶植是必要的，但目前支撑我国循环经济体系的投入过分依靠财政，政策上只在税收和优惠贷款方面进行了说明，对循环经济中企业行为和产业塑造并没有提供有效的市场刺激，在大部分地方“吃饭财政”状况下很难实现政策预期效果，循环经济政策很容易流于口号和形式。市场是配置资源的最基本手段，市场机制渗入是循环经济得以实现的关键。没有市场机制在循环经济中发挥最基本的资源配置作用，恐怕会部分成为计划循环经济模式。
（二）与国家层面循环经济法律相配套的条例、实施细则、规定和办法，尤其是地方立法等还远不完善
从2005年开始各省、自治区、直辖市就着手循环经济地方法规的制定，但从目前的情况看，只是出台了循环经济发展规划、实施意见、鼓励政策等，并没有出台具有强制力的条例、实施细则、规定和办法。循环经济没有具体落实到法律制度框架内很难保证其正常、有序运转，容易使循环经济发展方向与政策导向飘忽不定，长此以往循环经济的内容在地方就会变得越来越虚，与中央保持一致落实循环经济战略的希望也就越来越渺茫。
（三）现有循环经济政策的可操作性不强
循环经济政策作为一项公共政策，在市场经济体系中它的公平性、普适性、合理性和明晰性都相当重要。所有这些决定了它的可操作性。我国循环经济政策可操作性不强来源于以下两个方面：过度依赖行政手段忽视市场机制，导致政策的公平性、普适性、合理性和明晰性缺失；在我国现行行政管理体制下，地方缺少与中央配套的法规，执行循环经济的主体、程序、条件根本没有明确，地方循环经济执行力缺乏强度。
三、试验区发展循环经济的政策需求评价
总体上，中国的循环经济在经过理念倡导和国家决策两个阶段后，自2005年进入全面试点示范阶段后，我国推动循环经济发展就遇到了怎么做的问题。这一问题有两个方面的含义，一是政府制定什么样政策来推动循环经济实践，二是政府如何指导，或者企业等实施主体如何具体发展循环经济，即遵循什么样的实践方法和模式。
按照政策作用的对象和性质，任勇等人的研究认为，我国循环经济政策体系应由基本政策、核心政策、基础政策和宣传教育政策组成。基本政策是促进循环经济发展的最根本的和普遍适用的指导政策，统领核心政策、基础政策和宣传教育政策。核心政策是直接推动循环经济重点实践领域，如企业清洁生产、生态工业园区和废弃物循环利用等的政策，核心政策的形式可以分为法律法规及标准、经济激励政策和行政监管制度等。基础政策是为循环经济重点领域的实践创造良好制度环境的政策，如国家宏观经济（产业）政策：国家价格、税收、金融和产权等基本经济制度；国民经济核算、干部政绩考核等绩效考核政策。
综合考虑试验区循环经济发展阶段、试点内容、新的政策动向、和上述已有研究成果等四个方面的因素，目前试验区发展循环经济需要制定的循环经济优先政策或紧迫的政策需求有三个方面：一是制定直接针对循环经济实践（试点）重点领域的具体政策，特别是经济激励政策。二是发挥基本法循环经济的规范管理功能，加快试验区促进与扶持循环发展的地方性法规建设；三是健全与完善推动循环经济发展的制度体系，为动态跟踪和监察循环经济推进程度提供依据。
四、试验区循环经济政策的重点及发展方向
（一）完善有利于循环经济发展的关键综合经济政策
1.在重要资源的配置过程中，循环经济政策的着力点在于培育市场机制，发挥市场对循环经济深入的推动作用。我国曾在不同行政区实践的生态村、生态镇、生态县等效果并不理想，最重要的原因是过于依靠政府，不能通过市场获得经济收益。因此，要大力发展环境产业市场，充分利用环境企业的成本利益机制，以及社会大众的利益驱动机制，构建“谁污染，谁治理：谁治理，谁受益”的模式，充分发挥市场对循环经济的推动作用。根据资源消耗外部性的强弱确立不同经营模式，组建竞争有序的循环经济市场运行主体。优化循环经济市场运行环境，构建资源环境有偿使用制度，根据资源稀缺性和市场供求关系形成合理的价格体系。
2.循环经济政策应鼓励利用市场手段吸引各类资金进入该领域，提高资金利用效率与水平。针对目前我国发展循环经济投资与经营主体单一的局面，既要充分利用市场化手段大规模吸引各种类型的资金进入循环经济领域，更要利用市场机制充分调动企业的积极性。城市基础设施建设、环境综合治理、生态环境保护等循环经济工程资金需求量巨大，是吸引社会资金、拉动经济增长的重要领域。政府应切实承担自己的环境事权，通过财税政策、价格政策、专营及监管、融资方式引导等，创造良好的政策环境和市场环境，降低市场准入，使各方资金合理进入循环经济投资领域，推动循环经济的发展。为强化政府对循环经济投资的宏观调控能力，应尽快建立中央、地方或跨地区的循环经济投资专项基金及相关的投资管理机构。
3.在循环经济政策推动市场体系的建设中政府应发挥更大的作用，更加注重维护并健全循环经济市场体系，合理利用循环经济市场机制。政府应主导循环经济运行规则体系的制定，并加强市场监管，维护市场秩序。主要通过财政和金融手段调节循环经济运行，包括征污染税、资源税，提高资源密集型行业贷款利率，降低资源再生与污染治理企业贷款利率和相关环节税率，在高耗能领域合理利用有利于我国的进出口税率。加大公共财政对节能环保项目的支持力度，完善清洁生产专项财政基金管理，逐步形成促进循环经济发展的财政专项资金体系。组建国有循环经济投资公司，兴建大型循环经济公益性基础设施，加大跨地区的环境治理项目投入。
（二）加快试验区地方法制建设，制定促进与扶持循环发展的地方性法规
循环经济地方立法应当立足本地区实际，确定符合地方特点的立法项目，逐步建立起完备的循环经济地方立法框架。循环经济地方立法更应突出实际效果，增强可操作性，有针对性地解决本地实际问题。在发展循环经济初期，循环经济地方立法宜采取专项法和配套法为主，“立、改、废”相结合的模式，整合法律资源。专项法重点解决循环经济发展中的具体问题，配套法重点解决循环经济理念和法规整体修改完善问题。循环经济地方立法要重视经济的合理性和技术的可行性以及必要的成本效益分析，在看到循环经济发展对立法需要的同时，还要看到满足法规施行的可能性。
1.制定《海西蒙古族藏族自治州循环经济促进条例》。当前，海西蒙古族藏族自治州的自治机关可以按照试验区发展循环经济的基本思路，根据《宪法》、《民族区域自治法》及《立法法》的规定，结合《青海省柴达木循环经济试验区实施意见》、《青海省柴达木循环经济试验区实施方案》等地方规范性文件、政策性文件，在充分领会国家发展循环经济的政策和符合《循环经济促进法》的立法目标、基本原则和基本制度的基础上，参考《贵阳市建设循环经济生态城市条例》、《深圳经济特区循环经济促进条例》等地方性法规的立法成果和立法经验，按《海西蒙古族藏族自治州人民代表大会立法程序规定》的程序，加紧制定《海西蒙古族藏族自治州循环经济促进条例》，为试验区循环经济发展提供有效的法律保障和支撑。
2.制定《海西蒙古族藏族自治州促进资源有效利用条例》。在修订《海西蒙古族藏族自治州矿产资源管理条例》和修改完善《海西州矿产资源总体规划》的同时，研究制定《促进资源有效利用条例》。该单行条例以提高经济活动的资源效率、促进资源高效利用、优化资源配置为目标，规范资源有效利用的以下各环节：在资源开发环节，健全资源勘查开发准入条件，确立原始资源的有偿使用制度，坚持开发与节约并重：在资源消耗环节，设置资源管理制度，大力提高资源利用效率。重点加强盐湖、煤炭、石化、化工、建材、电力等重点行业的能源、原材料、水资源等消耗的管理，实现能量和资源的梯级利用、高效利用和循环利用，提高资源的产出效益。
（三）健全与完善推动循环经济发展的制度体系
1.科技研发促进制度。该项制度应当明确规定加强生态设计技术、工艺优化、资源高效利用、能源梯级利用、循环经济信息等方面的科技研究，建立系统的技术规范。鼓励在有条件的行业或地区，实施循环经济科技研发的产业化与市场化运作；积极引导和鼓励企业开发和应用发展循环经济先进适用的技术，增强企业发展循环经济的自觉性、积极性和主动性，并推动试验区科技支撑体系和产业支撑体系的建设。
2.公众参与和宣传教育制度。该项制度应当明确规定公众参与循环经济发展的内容、渠道和方式：规定试验区各级相关政府部门依法开展循环经济的宣传和教育培训等；规定鼓励社会团体和公众参与循环经济的宣传、教育、推广、实施及监督的措施、办法等。
3.政绩考核制度。完善现行的地方政府政绩考核机制，将其促进循环经济发展的成效作为政绩考核的重要内容。该项制度实际上是建立包含经济增长质量、资源减量使用、环境生态质量和民生福利水平等内容在内的政府绩效考核体系。通过对各级地方政府严格考核、严格奖惩，更好地发挥导向作用，激发地方政府发展循环经济的内在动力。
（作者单位：中共海西州委党校综合教研室）
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