证券市场信息披露规制国际比较与借鉴
时间：2020-04-26 05:21:32 来源：千叶帆 本文已影响人
中图分类号：F830 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2013）05-000-03
摘 要 随着证券市场的不断发展，证券市场信息披露制度作为证券市场的基本制度和证券监管的基石，已经成为证券市场正常稳定发展的必要条件。我国通过借鉴西方成熟市场经验，并结合本国特殊情况，现已基本形成了比较完整的证券市场信息披露法律框架和制度体系。但随着我国证券市场发展壮大，证券市场监管和信息披露中的问题和缺陷也日益显露出来。本文借鉴了国内外对强制性与自愿性信息披露、世界主要证券信息监管模式的研究，分析了中国证券市场信息披露规制现状，并提出完善我国证券市场信息披露规制的一些建议。
关键词 强制性与自愿性信息披露 信息监管模式 中国信息披露规制现状
当今，证券市场的发展程度不断加深，证券市场需要与之发展程度相匹配的信息披露规制；同时，投资者在证券市场发展中日益成熟，对信息披露的要求越来越高，他们希望信息披露的深度和广度能逐步提高。仅仅依据财务信息已经不能满足投资者对信息的需求，基于每一项投资决策的确定还要依据非财务信息，投资者更希望信息披露方在非财务信息上能够进行更多的披露。因此，证券市场除了需要企业通常的强制性信息披露以外，也需要企业基于公司形象、投资者关系、回避诉讼风险等动机主动向外界披露信息以促进证券市场的信息有效完整传递。
一、主要国家（地区）证券市场信息披露监管方式的比较
由于世界各国证券市场发展途径和发育程度不同，以及所归属的法律体系不同，各国对证券市场的监管模式存在较大差异。有的国家专门制定证券法或证券交易法来严格管理证券市场，而有的国家则是在相关的法律（如公司法）中附带或分类制定若干法律条款来管理证券市场，有的则主要以自治自律为主。目前世界范围内存在 3 种主要的证券市场监管模式，即以美国为典型代表的集中行政型监管模式、以英国为典型代表的行业自律型监管模式和以德国为典型代表的综合间接型监管模式。
（一）以美国为代表的集中行政监管
集中行政监管模式的特点非常鲜明，其行业自律性组织监管只是起辅助作用，而政府才是监管的主体，除政府本身外，直接隶属于立法机构的证券监管机构或者政府的下属部门，对证券市场的运行进行集中统一的监管。美国证券管理权力相对集中，其“证券交易管理委员会”（SEC）是全国统一管理证券经营活动的最高管理机构。此外，为了对场外证券业和证券交易所进行管理，它还成立了“全国证券交易协会”和“联邦交易所”，构成了一个以集中统一管理为主、市场自律为辅的证券管理体制。并且其证券管理法规主要有1933年的《证券法》、1934年的《证券交易法》和1940年的《投资公司法》等，构成了一套完整的证券市场的管理法律体系。除美国外，属于这种体系的国家和地区还有日木、韩国、台湾、加拿大、菲律宾、巴基斯坦等。
（二）以英国为代表的行业自律监管
行业自律监管模式的主要特点是政府较少对证券市场进行集中统一的干预，对证券市场的监管主要依靠证券交易所、企业收购和合并专门研究小组、证券业理事会等组织实施自律管理，注重发挥市场参与者的自我管理作用。英国证券市场主要依靠市场本身及其参与者进行自我管理，证券业理事会、英国证券交易所协会、企业收购和合并专门研究小组是其主要的监管主体。证券业理事会主要负责制订和执行有关证券交易的各项规章制度，是英国自我监管体系的中心，而证券交易所协会负责具体的监督。英国证券市场的监管没有单行法律，主要是由《公司法》中有关证券商的登记、公开说明书的规定、防止欺诈条例和证券发行的管理等法规来间接地监管证券市场。除英国外，实行行业自律监管体系的国家和地区还有香港、新加坡、肯尼亚、津巴布韦、荷兰、马来西亚等。
（三）以德国为代表的综合间接监管
综合间接监管的主要特点是集中统一型监管和分散自律型监管之间的一种监管模式，它既强调集中与立法管理，又注重自我管理，是上述两种监管模式相互结合、相互渗透的产物。德国证券交易所组织和市场事实上是被“全能银行”所控制，因此也被称为“银行交易所”，而德国没有一个广泛、全面的对证券市场进行管理的权力机构。德国证券监管的法律多，但是却没有统一的证券法。《证券交易条例》、《证券交易法》、《贸易法》、《银行法》、《联邦储备银行法》、《投资公司法》、《外国投资公司法》和《刑法》等法律中都有涉及德国证券监管的法律法规。但是，德国却没有把这些法律法规统一起来，建立统一完整的证券法来规范证券市场。除德国以外，实行综合间接监管体系的国家和地区主要还有以下几个：瑞士、比利时、意大利、卢森堡、瑞典等。
（四）对证券市场信息披露进行监管的方式比较
各国的监管体制全部是形成于证券市场发展的过程中的。让我们比较上述三种监管模式，我们可以发现：第一，集中型的监管体制有较强的权威性，从总体上协调了全国证券市场的发展，这是因为它具有专门并且统一的证券法规，能够使其客观、严格、公平、公正地监管证券市场，有利于保护投资者的利益，并使证券市场的监管者和参与者均能有法可依。但是，集中型的监管体制也有不少缺点，如其对证券交易行为、交易品种的监管相对效率较低，甚至滞后，并且其监管成本也比较高。第二，自律型的监管体制能对现场发生的违法、违规行为做出快速反应，并且由于其比证券法更灵活的条例修订，使其能更好地活跃市场，此外，它还允许证券商充分地去参与其中，能更好地调动各个证券商的积极性，从而能够使证券市场的监管条例更加的符合实际。但是，自律型的监管机构因为是由证券商组成，所以其监管的重点常常放在保护证券交易所会员的利益和市场的有效运转上，从而不能充分有效地保护投资者的利益，而且该监管体制又没有设立专门的立法和专门的管理机构，监管的强度偏软。第三，综合间接监管体制在集中监管体制和自律型监管体制两者之间。当前，世界上大多数的国家已经在两种体制中取长补短，逐布向综合间接型过渡，使两种体制发挥各自的优势。但是，综合间接监管体制在公开原则的实行方面也存在缺陷，这是因为它缺少全面性管理证券市场的机构。
二、中国证券市场信息披露规制现状分析
我国借鉴国外先进的管理、监管经验，并结合本国证券市场特色，已初步形成了以《证券法》为主，相关的行政法规、部门规章等规范性文件为辅的全方位、多层次的上市公司强制性证券市场信息披露制度，主要包括四个层面：一是包括《证券法》、《刑法》、《公司法》等法律在内的基本法律层面；二是包括《股份有限公司境内上市外资股的规定》、《股票发行与交易管理暂行条例》等国务院制定的行政法规在内的行政法规层面；三是包括《公开发行股票公司信息披露的内容与格式准则》、《上市公司信息披露管理办法》等证监会制定的部门规章和自律规则在内的部门规章及规范性文件层面；四是包括沪深证券交易所制定的《股票上市规则》等在内的自律规范层面。
我国的证券市场监管模式是以政府集中统一监管为主，辅助以证券交易所和中国证券业协会的自律管理。根据我国《证券法》规定，国务院证券监督管理机构即中国证监会依法对全国证券市场实行集中统一的监督管理。
我国的证券市场信息披露规制和监管制度，在证券市场发展的初期发挥了重要的作用，但随着我国证券市场发展壮大，证券市场监管和信息披露中的问题和缺陷也日益显露出来：
三、证券市场信息披露法律法规体系不健全
（一）证券市场信息披露的法律体系不完善
目前，我国用于证券市场信息披露的法律只有《证券法》和《公司法》，与《证券法》相配套的、操作细则等方面的相关法律还没出台，使得证券监管的可操作性差、执法力度弱。
（二）《证券法》与其它法律的兼容性
《证券法》与《公司法》的衔接不好，与《宪法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》的兼容性差，其一些条例也没得到最高人民法院的认可和支持。
（三）证券市场信息披露监管组织及其体系的缺陷
我国证券监管市场是由我国政府创办的，证监会是我国政府的直属行政机构，它主要负责证券市场的监督管理活动。由于我国证监会的权力边界比较模糊，缺乏相应的制约机制，监管的公平、公开、公正缺乏制度保障.这样的监管模式是不具有较高的监管效率。同时，政府和社会把发展证券市场的希望全落在了证监会的身上，使得证监会既是证券市场的主办者，又是证券市场的监管者，这样必定会造成监管功能的紊乱。
（四）证券业行业自律能力薄弱
我国证券业行业自律监管的主体是：包括证交所、证券业协会在内的自律性组织，包括律师事务所、会计师事务所、证券公司、证券投资咨询公司等在内的中介机构，以及市场的发行主体和交易主体。
1.证券业协会自律监管现状
中国证券业协会是我国《证券法》所明确规定的唯一自律监管组织，其自律监管工作虽然取得了一定的成绩，但是其在现实中还是存在不少问题：（1）证券业协会的体制不够完善，自律组织重叠严重；（2）证券业协会不能很好地反映会员的利益诉求，也不能有效地惩戒违法违规会员；（3）证券业协会由法律所授予的自律监管权力难以实施，其职责和权力不能真正的使用到位；（4）证券业协会一定程度上仍然是政府机构的附庸， 难以在法律授权之外进行自主性监管，而且并没有真正代表和维护会员利益。
2.证券交易所自律监管现状
《证券交易所管理办法》和《证券法》明确规定了证券交易所的自律监管职能，但实践中却很难有效地发挥自律监管作用，其主要表现在以下方面：第一，政府是交易所的直接发起人和设计者，交易所的治理结构受政府干预严重；第二，政府型构了交易所的内部规则，控制了交易所的经营大权；第三，交易所自律监管权力不足，受政府影响较深。
3.证券市场中介机构自律监管现状
在我国，上市公司所有被要求提供的信息， 为了确保信息的真实性，必定都要经过有关中介机构的重新认定。但是，如果中介机构不遵循制度，反而帮助上市公司作假，那么必然会造成证券市场信用危机。而中介机构作假的处罚成本很低，其内部治理机构也不够完善，更使得其自律能力薄弱。
4.市场发行主体自我约束和治理结构现状
市场发行主体在信息不对称的情况下为了使其利益最大化，往往对信息的披露不够完整准确，而现有的企业治理结构也并不能较好地制约市场发行主体的不良信息披露行为。
5.证券市场投资者不够成熟
在我国证券市场发展时间短、市场不成熟的“初级阶段”的现状下，证券市场投资者的投资理念和分析能力相对于发达证券市场的投资者是不够成熟的，因此不理性的投资现象普遍存在。而投资者对信息披露的监管意识还不够强，也由于有效的途径的缺乏很难对市场发行主体的不良信息披露进行有效反应。
（五）完善中国证券市场信息披露规制的建议
健全证券市场信息披露法律法规体系：
1.完善证券市场监管法律体系
除了继续执行和修改目前的《证券法》、《公司法》等已存法律之外，还应尽快制定其它相关的证券监管法律，完善证券市场监管法律体系：
（1）抓紧制定关于监管政策制定程序、监管政策执行程序、处罚程序和方法等方面的法律，以填补《证券法》在这些方面的空白。
（2）制定关于管理证券市场监管机构的法律，以明确监管机关的机构构成、工作职能范围、人员配置等，从法律法规上确定监管机构的责任和权利。
（3）制定关于规范证券监管从业人员操作行事方面的法律，使监管从业人员的行为更加规范化。
（4）应制定反证券欺诈方面的法律或法规，让利益受害者能利用法律保护自身的利益，打击违法违规行为。
2.完善证券市场信息披露的规范体系
我国现有的证券市场信息披露的规范体系是由1999年施行的《证券法》所确立的，但该体系的操作性还欠佳，应该在这一立法基础上，建立更加具体且更具操作性的信息披露规范。我们知道信息披露的基本准则是上市公司组织信息披露工作的行为规范和基本原则，是上市公司履行信息披露义务的准绳。而信息披露的具体准则是对上市公司信息披露工作的具体规定，它将从信息披露的方式、披露的时间、披露的内容以及将披露到何种程度等方面着手，对上市公司信息披露工作进行具体的强制性的约束。因此，我们应该让对我国证券市场信息披露最有发言权的中国证监会，来制定证券市场信息披露的基本准则以及具体准则。
与此同时，由于会计准则属于上市公司信息披露规范的核心内容，明确了会计信息应具备的质量要求，是规范上市公司会计实务的指南。所以，我们还必须要重视我国会计准则的完善，尽快地建立一整套与我国当前证券市场现状相适应的会计准则。
3.建立独立性和权威性的证券监管体系
为了建立独立性和权威性的证券监管体系，应提高证券监管机构在政府组成结构中的地位，使其不受到其他部门的影响。可以借鉴他国的经验，证监会成员从法律、监管机构负责人任命，进一步加强证券监管机构的独立性；同时，我们应参考国际惯例，把原归属于其他政府部门的监管权力逐步地收归证监会，使证监会能够成为全国权威的并且是惟一的最高证券监管机构。证券监管部门对上市公司的监管应该主要集中在以下几方面：一是加强对上市公司的监督检查工作，监管上市公司在证券市场上的行为；二是制定和完善证券市场监管的有关政策、法律和法规；三是加强对从事证券中介业务的机构的监管，如监管资产评估机构、会计师事务所、律师事务所的行为。
4.加强证券业行业自律能力
（1）完善自律监管组织的治理结构，保证其独立自主决策
为了争取行业利益、应对行业风险，证券业协会应强化自律监管职能，我国可学习美国、日本等国经验，在证券相关立法中对证券业协会的自律职能和组织机构做出明确的规定，赋予证券业协会具体的自律权力；证券业协会应增强其独立性，改变证券业协会主要职务政府官员兼任的做法，可以改由会员大会选举，从领导层面保证协会民间性质和独立性；证券业协会应尽快完善其体制，明确各个自律组织的职能；证券业协会应将会员利益放在首位向会员提供及时、全面的行业信息及分析研究成果，强化信息服务职能，并积极反映证券业的呼声，做证券业与政府之间的沟通桥梁，已经在行业内部，充分发挥业内协调功能。
为了维护证券交易所的独立性，我国应从法律上明确规定证券交易所自律机构的性质、法律地位、组织形式，对证交所的权利实行法定授权，明确证监会与证券交易所之间的职能分工，明确证交所的权利、义务和责任，真正将证交所作为一层独立的监管主体。
（2）发挥证券市场中介机构自律作用，加强对证券市场中介机构的监管
证券公司、证券投资咨询公司、会计师事务所、律师事务所等中介机构应遵守相关制度，完善自身内部治理结构，树立证券市场信用。
其中，特别重要的是要提高注册会计师的审计质量，通过强化中国注册会计师协会监管制度，加强审计准则建设，完善注册会计师行业监管信息披露，加强会计师事务所等相关中介服务机构从业人员的道德操守和执业能力，来减少违规披露行为。
（3）完善市场发行主体的治理结构并加大对其监管力度
我国上市公司所有者代表经常缺位，内部人控制现象比较突出，并且虽然公司化改造已经初步完成，但股权还是相对比较集中，董事会和经理层的运作与决策常常受到旧有体制的影响，公司的治理结构时常带有经济转轨时期的特点。与此同时，公司对经营者的制约和监督没有强有力的力量，而且还缺乏对经营者有效的激励机制。当前证券市场上出现的一些不良行为，很大部分起因可以归结到公司治理结构方面存在的严重缺陷。公司治理结构的不完善会为企业造成一定的逆向选择和道德风险，损害投资者的利益，更有甚者，将会不利于企业的长远发展。因此，监管主体应当采取适当的措施，引导上市公司发挥监事会作用； 完善独立董事制度；强化董事会职能；对管理层实施股票期权激励制度；完善治理结构等。而为了减少企业不良信息披露行为，证监会应加大对其监管，并扩大对其处罚力度。
（4）培育理性投资者
培育理性投资者，是规范投资者行为，维护证券市场秩序，促进其理性发展的重中之重。我国应建立投资者教育工作责任机构，重视培养投资者的法律规则意识和对证券市场的监管意识，增强其自我保护能力，推进证券市场建设，提高证券市场整体风险管理和防范能力，并建立股价波动与经济波动的分析体系，引导投资者理性预期；同时，逐步建立起投资者行为软约束机制，使理性投资成为投资者自觉自愿的行动。
参考文献：
[1]刘恩福.资本市场政府监管的国际比较.长江大学学报（社会科学版）.2010.2.
[2]张莉.关于资本市场监管的国际比较研究.辽宁教育行政学院学报.2011.3.
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