欧盟反恐战略的发展与挑战

时间：2020-05-21 05:30:48 来源：千叶帆本文已影响人

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摘要欧盟反恐战略的发展是一个渐进、动态的过程。尤其是美国的“9·11”事件以及在西欧发生的一系列恐怖袭击推进了欧盟反恐战略的发展。打击恐怖主义日益凸显其紧迫性，但是欧盟层面的反恐合作与协调具有被动性、碎片化的特征。在这种情况下，欧盟酝酿并制定了一个反恐战略框架体系以适应新的现实。2005年出台的《欧盟反恐战略》为欧盟反恐政策发展制定了中长期规划，确立了“预防、保护、追捕和反应”四大目标，构成了一个立体的战略框架体系。此后，欧盟在既定反恐战略框架下，通过了一系列法律措施和政策安排。但是，由于内外因素的制约，欧盟反恐战略及其实施仍面临诸多挑战。

关键词欧盟反恐战略挑战

恐怖主义是欧洲地区安全的重大威胁之一，欧盟反恐战略是欧盟安全治理格局的重要内容。欧盟反恐战略历经四个阶段的发展演变，《欧盟反恐战略》（EU Counter-Terrorism Strategy）的出台标志着反恐战略的形成。欧盟反恐战略旨在提高相关政策的一致性和连续性，“预防、保护、追捕和反应”四个战略支柱确立了打击恐怖主义的综合方案。此后，欧盟在既定战略框架的基础上出台了一系列反恐新举措。今年以来，欧洲国家接连遭受恐怖袭击，暴露出欧盟仍面临恐怖主义的威胁，在联盟层面进一步加强反恐协调与合作再度受到重视。本文将就欧盟反恐战略及相关问题做专门探讨。

一、欧盟出台反恐战略的背景

（一）应对恐怖主义的严峻挑战

对于欧洲而言，恐怖主义并不是一个新现象。1972年发生的慕尼黑恐怖袭击震惊了共同体，使得成员国初步认识到有必要加强反恐方面的合作。进入21世纪，恐怖主义的发展演变发挥了催化剂的作用，逐渐确定了反恐在欧盟事务中的优先地位。2001年，在美国发生的“9·11”事件给欧盟敲响了警钟。“9·11”事件使得欧盟认识到恐怖袭击的严重危害，促使欧盟在反恐问题上进一步加强合作。此后，在西欧本土发生的恐怖袭击活动表明欧盟国家已经成为恐怖分子发动攻击的主要目标之一。“9·11”后欧洲陆续发生数起恐怖袭击，其中两起事件对欧盟造成较大震撼和影响，折射出成员国预防和应对恐怖袭击的能力的严重不足。2004年发生的马德里恐怖袭击是西欧遭遇的最严重的恐怖袭击之一，2005年伦敦先后发生两次地铁连环爆炸案以及四起未遂爆炸。在西欧发生的恐怖主义袭击事件表明恐怖主义已经成为欧盟迫在眉睫的威胁。有学者指出，欧盟面临三种恐怖主义威胁：基地组织及其盟友构成的恐怖网络；怀有特定政治目标的种族与民族主义团体；特定族群内容易被激化的“自由圣战士”。

欧洲受到恐怖袭击的威胁不断上升，其背后的原因是多重的。首先，“9·11”之后，西欧各国均强调打击恐怖主义，与美国加强反恐合作。尤其是英国积极参与美国发动的伊拉克战争，引发了伊斯兰世界对英国政府中东政策的不满，使得英国沦为恐怖分子报复的目标。其次，欧盟的地理位置和移民政策为恐怖分子提供了便利。在地理位置上，欧洲临近中东，欧盟相对宽松的移民和庇护政策使得恐怖分子容易进入联盟。再次，人员自由流动的实现为恐怖主义活动创造了便利条件。欧盟大部分成员国都是申根协定成员国，申根区内取消了内部边境管制，实现了人员自由流动。没有内部边界管制的申根区使得犯罪分子可以在申根成员国自由进出。欧盟松散的边境管制、单一货币和较少的金融立法措施使得资助恐怖活动的非法资金在欧盟境内任意流通。此外，欧洲的移民问题使得极端主义思想的扩散“有机可乘”。欧洲的移民群体仍然受到主流社会的歧视和排斥，贫困率和失业率较高。移民难以融入主流社会导致身份认同危机，容易受到恐怖分子的蛊惑。最后，与美国严密的反恐措施相比，欧盟安保措施相对宽松，成为引发恐怖袭击的原因之一。恐怖主义的威胁表现出紧迫性和跨国性，单个欧洲国家无法独自应对。欧盟有必要推进联盟层面的反恐政策，协调和整合各国的力量，从而有效的打击恐怖主义。

（二）弥补欧盟层面反恐政策的不足

恐怖主义的跨国性和恐怖威胁的严峻性决定了打击恐怖主义仅仅停留在成员国层面是不够的，还必须在欧盟层面加强跨国协调与合作。然而，成员国差异性的利益诉求导致欧盟层面的反恐协调与合作进展缓慢。反恐涉及警察、司法、外交与安全等众多政策领域，关乎成员国的核心主权，成员国不愿让渡主权到超国家机构，主要遵循政府间决策原则，体现为大国主导、欧盟机构被动追随。在联盟层面上，反恐政策具有被动应对的特征，而非积极主动的综合性方案。例如，“9·11”之后，欧盟出台了一系列反恐政策，但是欧盟的应对措施并不是对威胁及其挑战进行细致研究的结果，而是借用了1999年坦佩雷（Tampere）峰会提出的相关倡议。起初的路线图和后来的行动计划都只是泛泛的政策措施，缺乏战略视野。欧盟层面的反恐政策发展为一些不连贯的短期规划，部门之间存在明显的职责重叠现象。欧盟涉及反恐的机构，除了欧洲警察组织和欧洲司法合作组织，还包括欧洲中央银行、欧洲毒品监控中心、欧洲外部边境管理局等，不仅容易造成多头管理，而且造成资源浪费。欧盟反恐政策缺乏统筹规划和连贯性，影响预防和应对恐怖袭击事件的有效性。

在成员国层面，各国反恐政策体系的发展水平，发展速度不一。不仅成员国对恐怖主义缺乏一致的界定，而且成员国的反恐政策存在很大差异。有些成员国已经制定了反恐立法，大部分成员国相关立法严重滞后。在2002年之前，只有德国、法国、意大利、葡萄牙、西班牙和英国有明确的反恐立法，其余成员国并没有将恐怖主义单独列出，而是将其归入普通犯罪。另外，只有法国、西班牙和英国的反恐立法包括国际恐怖主义，其余国家缺乏相关法规。因此，恐怖分子嫌疑人通常利用成员国反恐立法的差异性来躲避法律的惩罚。欧盟成员国在调查、起诉、审判恐怖分子的方式上也存在显著差异。成员国之间的差异性为联盟层面的反恐协调和合作设置了障碍，导致打击恐怖分子效率低下。此外，具有合作意愿的部分成员国倾向于在欧盟框架之外寻求双边或多边合作。例如，法国和西班牙于2004年签署反恐合作协议；2005年，英国和爱尔兰深化反恐合作；比利时、德国、西班牙、法国、卢森堡、荷兰和奥地利7国在2005年签订《普吕姆条约》，实现DNA、指纹和车籍资料共享，以及加强警务合作。这些联盟框架之外的合作削弱了欧盟作为国际安全行为体的意愿和能力，加剧了欧盟反恐政策碎片化的特征。总之，欧盟层面的反恐协调与合作具有被动性、碎片化的特征。因此，欧盟有必要从整体上对资源进行统筹管理和优化，建立一个共同和有效的反恐战略框架，以克服政策执行过程中的内部阻力。

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欧盟反恐战略的发展与挑战

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