城市发展战略规划的全方位跟踪与适时修订
时间：2020-04-07 05:15:35 来源：千叶帆 本文已影响人
导读：由于城市发展战略规划期限较长，城市发展战略规划报告完成标志着城市发展战略“编制”阶段的结束，也意味着城市发展战略“跟踪与修订”阶段的启动。东京城市发展战略的跟踪与修订尤为典型。受大地震等因素影响，东京的内外部环境发生了重大改变，东京都政府及时地对前期制定的城市发展战略规划进行适度修订，以适应新的内外部发展形势，这对我国城市发展战略规划在编制完成后实施跟踪与修订提供了宝贵借鉴。建议我国超大城市学习东京经验，提高城市发展战略规划的包容性、灵活性、操作性、衔接性，充分发挥城市发展战略规划对城市发展的引领作用。
关键词：城市发展；规划期限；适时修订；配套落实
一、城市发展战略规划的“跟踪和修订”与“编制”同等重要
城市发展战略已经成为推动城市发展的有效工具。一方面，受土地、资金、生态等多种因素制约，城市发展面临的部分瓶颈问题难以在短期内解决，引起城市制定长达数十年期限的中长期发展战略规划，增强城市竞争力和实现可持续发展。另一方面，城市发展战略能够描绘城市未来发展愿景，有效凝聚社会各界对城市发展的共识，挖掘城市发展的潜在动力，推动城市实现可持续发展。目前，一些国际知名的大城市纷纷制定城市发展战略规划，比如《大伦敦空间发展战略——2030伦敦规划》、《2020年的东京——跨越大震灾，引导日本的再生》、《大巴黎计划——2030年大巴黎规划》、《墨尔本2030——可持续发展的规划》等。由于城市发展战略属于跨越数十年的中长期规划，随着时间的推移，城市发展的外部环境以及自身条件不断出现变化，有可能出现一些在“规划”阶段无法预知的重大变量，比如大地震、金融危机等，还有可能出现一些重大的发展机遇，比如国家重大战略，导致早期制定的城市发展战略不适应城市发展的现实需要，这就要求城市发展战略适时进行修订，重新满足城市发展需要及推动城市发展，东京是城市发展战略跟踪与修订的典型代表。[1]
我国城市已经处在城市发展战略规划的“编制”阶段。受纽约、伦敦、东京、巴黎等全球城市制定中长期城市发展战略的影响，以及一些制约城市发展且难以在中短期解决的瓶颈问题陆续在我国城市中出现，部分城市开始吸收发达国家城市发展的有益经验，尝试以城市发展战略来引导和推动城市可持续发展。比如，侧重于城市空间形态的“北京2049”，即《北京2049空间发展战略研究》；侧重于城市发展愿景的“上海2050”等，即“面向未来30年的上海”发展战略研究。
未来几年里，我国城市将逐渐从城市发展战略规划的“编制”阶段转向“跟踪与修订”阶段。国际经验表明，再完美的城市发展战略也会由于外部环境的变化而难以适应城市发展的需要，城市发展战略规划的跟踪与修订是城市发展战略规划不可或缺的组成部分。为此，城市发展战略规划报告的完成，仅仅意味着城市发展战略规划“编制”阶段（一般1年至3年）的结束，却标志着城市发展战略规划“跟踪与修订”阶段（一般10年至30年）的开始。在全球经济格局深度变革、科技革命孕育爆发、“四个全面”引领中国发展的大背景下，我国城市不仅要学习国外城市编制城市发展战略规划的技术方法，还要充分吸收他们在“跟踪与修订”阶段的先进经验。[2]在制定城市发展战略时，既要未雨绸缪，预先设计科学的流程和机制，又要贯彻落实跟踪和修订的工作安排，充分发挥城市发展战略规划对城市发展的推动和引领作用。
二、东京城市发展战略的跟踪：3年“实行计划”的配套落实
东京都政府高度重视对城市发展战略规划的跟踪。2000年以来，东京共编制了两次城市发展战略规划。第一次是在2006年。东京都政府为申办2016年奥运会，力图通过10年时间使东京成为21世纪的城市新典范，编制了《10年后的东京——东京将改变》。第二次是在2011年。东京都政府在《10年后的东京——东京将改变》基础上编制了《2020年的东京——跨越大震灾，引导日本的再生》。每一次战略规划编制完成后，东京都政府均采取了以“实行计划”为核心的举措对战略规划进行全方位跟踪。
（一）对《10年后的东京》的跟踪
《10年后的东京》编制完成后，东京都政府将“10年后的东京”规划作为东京都行政运营的基本方针，并分别在2008年至2011年期间每年制定《10年后的东京》实行计划，实行计划的规划期均为3年。实行计划均围绕《10年后的东京》的八个目标，监测和评估上一个实行计划中的工作任务的执行情况，提出新的实行计划和本年度工作计划，明确本年度的主要任务、资金预算和紧急重点工作等。
（二）对《2020年的东京》的跟踪
为实现面向“2020年的东京”描绘的愿景，确保各项对策较高的实效性，东京都政府根据《2020年的东京》制定了3年行动计划——“实行计划”，明示了3年后的预期目标、经费总额、年度经费预算和年度工作计划等，参见表1。同时，在继续稳步推进“10年后的东京”计划所公布的各项对策的同时，东京积极聚焦有新意、先端性及在今后3年内须加速推进的对策，并集中地、重点地展开。此外，东京随时检查对策的进展状况及成果，每年修订实行计划。
“实行计划”是《10年后的东京》和《2020年的东京》规划跟踪监测的核心工具，存在着三个明显的特点：一是兼顾远期战略目标和中短期目标任务。“实行计划”以城市发展战略规划的8个目标为中心，不仅制定未来三年的目标、工作任务和资金预算，还确定未来一年中的工作计划和各项任务计划的资金预算，从而使城市发展战略规划被贯彻落实于城市建设实践。二是融汇具体工作任务评估和市民意见建议。“实行计划”对前一年工作任务的监测评估不仅包括对具体工作任务的监测评估，而且包括市民对规划执行情况的意见和建议。三是结合上一年工作任务评估实施动态调整。“实行计划”并非三年一变，而是结合上一年工作任务监测评估和下一年工作任务计划，根据新的发展形势，每年修订和完善上一个实行计划，并制定新的为期三年的实行计划。
三、东京城市发展战略的修订：“大地震”后东京发展新战略
东京是为数不多在10年内两次编制城市发展战略规划的城市，这源于2011年的311东京大地震。受大地震的巨大影响，东京的行政环境、城市环境、生态环境等均发生了剧烈变化。加上《10年后的东京》规划已制定满5年进入了计划实施中期，东京都政府于2011年修订了《10年后的东京——东京将改变》，重新编制了《2020年的东京——跨越大震灾，引导日本的再生》。通过比较《10年后的东京》和《2020年的东京》两个战略规划，可以有如下三个发现：
（一）规划目标发生深层改变
首先，目标侧重点发生改变。从前三个目标来看，《10年后的东京》分别是“美丽城市”、“环线道路”和“环境负荷小”，侧重城市的舒适性，而《2020年的东京》分别是“防灾”、“能源”和“环境”，侧重于城市的安全性，反映东京灾后恢复发展的需要。其中“防灾”目标的排名从《10年后的东京》的第4位提升到《2020年的东京》的第1位。其次，目标要求出现变化。对于防灾目标，《10年后的东京》提出“创建抗灾力强的城市”，《2020年的东京》提出“实现高度的防灾城市”，要求提高；对于经济目标，《10年后的东京》的目标是“提升经济水平和产业实力确定东京的地位”，《2020年的东京》的目标是“提升产业力让东京驶上新的增长轨道”，出现转变；对于交通目标，《10年后的东京》的目标是“三条环线道路”，而《2020年的东京》的目标是“连接海陆空”，明显提升。对于社会目标，《10年后的东京》的目标是“只要有意愿，人人都可挑战”的社会，《2020年的东京》在此基础上还提出“向世界大量输出展翅高飞的人材”等。第三，目标存在较强连续性。两个规划均有8个目标，且八个目标对应的领域比较相似。《10年后的东京》的目标与《2020年的东京》几乎一一对应，分别对应着环境、防灾、交通、能源、高龄、经济、社会、体育等八个方面，其中，环境目标完全相同，均是“让东京恢复成为清水环绕、绿意盎然的美丽城市”。
（二）任务举措发生了适应性修订
任务举措对应着规划目标，规划目标变化也引起任务举措进行与之相适应的修订。一方面，任务举措的内容出现变化。以防灾为例，《10年后的东京》提出将采取一揽子防御地震灾害的措施，并将推进最先进的防恐技术和对策，以提高首都东京在国际上的评价和信用，打造具备强大抵御危机能力的城市，《2020年的东京》提出采取集中精力做好城市建筑的抗震工作，最大限度发挥自助和互助使地震灾害降低到最小且早日恢复城市功能，强化气候变化带来的暴雨等城市型灾害对策等。另一方面，任务举措的形式发生变化。《10年后的东京》的任务举措是与各个目标相对应的工作任务，及相应的“今后的政策展开”。而《2020年的东京》的任务举措除了制定相应的政策之外，还提出了“支撑‘2020年的东京’的12大项目”。
（三）新战略规划充实并强化了新的专项政策
《2020年的东京》明确提出该计划立足于大震灾后的状况，特别在三个方面致力于政策的充实、强化，分别是：一是防灾对策的强化——高度防灾城市的构筑。大震灾暴露出许多在先前框架下无法对应的状况，面对可称得上是日本宿命课题的地震，以及近几年频繁发生的局部暴雨等自然灾害，有必要构筑完备的高度防灾城市，维护城市机能和都民生活。二是能源政策的推进——高效率自立、分散型的能源战略。东日本大震灾发生后的计划停电及夏天电力供给不足，暴露出之前能源供给系统的脆弱性，必须将能源政策定为城市政策之支柱，从东京开始展开能源战略。三是国际竞争力的强化——成为亚洲之中核。亚洲诸城市飞跃发展，实现了经济的高速增长，但日本的国际竞争力相对下降，东京有必要引进跨国公司，以及国内中小企业的协作，创造新技术、新服务，让东京进化为亚洲的核心。
四、东京城市发展战略规划跟踪与修订经验对我国城市的启示
东京作为拥有3800万人口的全球超大型城市，其发展战略规划跟踪和修订的经验对于我国北京、上海、广州等超大城市的城市发展战略规划具有重要价值。学习和吸收东京城市发展战略规划在跟踪与修订中的经验，不仅能够有效弥补城市发展战略规划编制中存在的不足，而且能促进城市发展战略规划长期推动和引领城市发展。
（一）增强城市发展战略规划的包容性
即使受到东日本大震灾这样的巨大冲击，东京城市发展战略仍然保持了较强的延续性，比如《10年后的东京》的8个城市发展目标与《2020年的东京》几乎对应，分别对应着环境、防灾、交通、能源、高龄、经济、社会、体育等八个方面，见表1。反观我国的城市发展规划，能够在连续两次《五年国民经济和社会发展规划》中延续目标定位的案例也不多见。纵观我国城市发展的历程，市委书记和市长工作年限一般不超过10年。在我国城市政府管理者频繁变动的现实背景下，有必要吸收东京经验，注重城市发展战略规划的可持续性和包容性，保持城市发展战略注重与国家战略、城市党委书记和市长换届、五年发展规划等之间的有效衔接。城市发展战略规划要留有余地，既能秉承本届城市政府管理者的思路，又能有效融汇下一届城市政府管理者的新想法，实现城市发展战略与城市管理者发展思路的有机结合，汇聚各届城市政府管理者的发展思路，合力推动城市可持续发展。
（二）提高城市发展战略规划的灵活性
城市发展战略规划属于跨越数十年的中长期规划，其编制过程是基于发展现状和趋势探索未知世界、预测未来机遇和挑战、挖掘资源潜力、凝聚发展共识的过程。但随着时间的推移，城市发展的内外部环境不断发生变化，甚至可能出现一些未能预知或无法预知的重大变量，比如东京面临的大地震，导致城市发展战略规划逐渐与现实发展情况不相适应，这就需要增强城市发展战略规划的灵活性，适应内外部环境变化的需要。在外部国际环境风云变化、新科技革命和产业革命正在孕育以及中国国内全面深化改革浪潮的大背景下，我国城市将面临剧烈变化的内外部环境，城市发展的体制机制也可能发生巨大变化，迫切增强城市发展战略规划的灵活性，根据外部形势变化适时采取相对应的、分层级修订工作。
（三）注重城市发展战略规划的操作性
由于期限较长且受到政府换届等因素影响，城市发展战略规划很容易被沦落为口号、文本等“墙上挂挂、嘴上说说”的空文。即使东京没有受东日本大震灾的影响，也会因为城市发展战略规划实施时间过半而进行一定的修订。为此，迫切需要建立可操作的城市发展战略规划动态跟踪机制和修订机制，预先制定规划跟踪的方案和修改规划的科学机制，明确规划修订的法定程序、修改依据和重点内容等，既要避免城市发展战略规划的僵化，又要避免城市发展战略规划的随意修改，从而在遇到重大机遇和挑战时及时修订原有中长期城市发展战略规划，使城市发展战略规划动态适应城市发展的现实需要。由于城市发展战略修订涉及面广且对社会影响巨大，建议将城市发展战略规划修订纳入地方法制体系。
（四）重视城市发展战略规划的衔接性
要重视城市发展战略规划与城市空间规划、五年发展规划以及专项规划等的有效衔接。虽然城市发展战略规划是中长期发展规划，但实践城市未来发展愿景也需要具体、扎实、持续的工作支持，需要对中期、短期的规划和工作计划发挥一定的引领作用。我国城市发展工作是由一系列规划所引导，有长达20年的城市总体规划，长达5年的国民经济与社会发展五年规划，长达3年的政府工作行动计划，以及每年都要制定的年度工作计划、方方面面的专项规划。城市发展战略规划是统领各个领域的总体规划，要重视与其他规划以及政府绩效考核体系的衔接，逐步推进以城市发展战略指导城市总体规划和城市五年发展规划编制，再以城市五年发展规划指导年度工作计划编制，引导城市稳定和可持续发展。
参考文献：
[1]周振华，陶纪明，等.战略研究：理论、方法与实践[M].上海：格致出版社，2014.
[2]吴良镛.“北京2049”空间发展战略研究[M].北京：清华大学出版社，2012.
[3]郭爱军，王贻志，王汉栋，等.2030年的城市发展——全球趋势与战略规划[M].上海：格致出版社，2012.
责任编辑：张 炜
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