重庆自贸区外商投资制度研究
时间：2020-04-07 05:17:10 来源：千叶帆 本文已影响人
摘 要：在粤闽津第二批自贸区挂牌成立之际，重庆自贸区方案参与了第三批自贸区的竞逐，并将适用负面清单制度。负面清单，是一种国际通行的外商投资管理办法，有助于厘清政府与市场的界限，从根本上完善了我国基本经济制度。由地方申报筹建经中央统筹批准的模式将成为推广负面清单的路径，重庆建立自贸区，必须为适用负面清单模式的落脚做好地方承接平台。
关键词：自贸区；负面清单；保税制度；地方申报
中图分类号：F752.8 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2016）08-0180-02
作者简介：吕蕴谋（1995-），男，汉族，黑龙江牡丹江人，西南政法大学国际法学院本科在读；崔光显（1995-），男，汉族，云南宣威人，西南政法大学国际法学院本科在读；周川贺（1994-），男，汉族，黑龙江讷河人，西南政法大学国际法学院本科在读；李芊（1994-），女，汉族，云南宣威人，西南政法大学国际法学院本科在读。
一、重庆将采“负面清单”管理模式建立自贸区
（一）重庆将建立自贸区
十八大以来，党和国家依照国情对中国的经济发展作出了经济新常态的判断。建设自由贸易区，是适应经济新常态的必然要求。目前，我们已建立上海，福建，天津，广东四大自由贸易区，各贸易区从不同发展方向进行探索，并陆续有重庆等不同批次的城市进行自贸区申报工作。
重庆作为内陆城市，得益于其地理优势和政策优势，近几年经济增速位居中国城市前茅。重庆拥有1个国际级新区两江新区，两路寸滩保税港区、西永综保区2个保税区，以及4个国家级开发区，2014年全市进出口总额687亿美元（两江305亿美元），位居中西部第一，内陆开放高地已具雏形。重庆市市长在接受采访时表示，要争取设立中国（重庆）自由贸易试验区，一个保税区升级版的自贸区。
（二）重庆自贸区将适用负面清单制度
十八届三中全会决议指出，实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。负面清单一般是指一国以清单形式公开划定禁止或限制外资进入的领域范围。
2013年9月底，上海自贸区出台我国第一张针对外商投资的负面清单。两年来，这份清单从最初的190条，几经删减至122条。2015年，广东、天津、福建三大自贸区成立后，四个自贸区共用一张负面清单。最大限度减少市场准入限制，选择负面清单制度，是建设自贸区的必由之路。
重庆建设自贸区，其依托点是两路寸滩保税区和西永综保区。目前，全国四个自贸区共用一张负面清单，并且负面清单的内容在逐步递减，未来负面清单将呈现出专门化趋势，内容束缚也会减少。重庆自贸区适用负面清单，是顺应经济发展的选择，也是其完善制度建设的重要内容。
二、重庆的外商投资法制环境现状
（一）重庆保税区的现有制度
国际标准上的保税区，是指由一国海关建立、或者经当地海关批准建立的，为长期储存货物为目的的特殊经济区域，对进入该区域内的货物进行保税，即对在该区域内储存的货物暂不征收关税。
重庆市设有西永综合保税区和两路寸滩保税港区，西永综合保税区属于我国一般意义上的保税区，两路寸滩保税港区和保税区在本质上是一致的，是我国保税经济区域的高级形态，功能上比保税区更加丰富，叠加了保税区、保税物流园区和出口加工区的各项功能政策。
我国现行有效的用于监管保税区的规范性法律文件数量很多，涉及重庆保税区的法律监管体系包括了法律、行政法规、部门规章和地方性法规四个层次。
（二）建设自贸区背景下保税制度的不足及不适
首先，保税区法律定位不明确。保税区的设立没有实施先立法、再设区的模式，而是在实践发展的过程中陆续颁布相关的法律文件，使得我国缺乏针对保税区的统一立法，导致了我国保税区的法律定位不明确。
其次，法律监管体系不完善。保税区缺乏统一的立法，众多的法律法规相互重叠、冲突。除此之外，保税区管理委员会也会针对保税区的管理制定一些条例。众多的法律文件不能很好地相互衔接，且互相矛盾，导致适用上存在很大的问题。
最后，管理体制不健全。由于缺乏统一立法，各部门在对保税区管理的认识方面会存在很大差异，导致各部门政策冲突，职权分配关系不明确，管理低效。
三、“负面清单”既有实践经验对重庆自贸区的价值检视
（一）上海自贸区的负面清单的制度和运行评析
作为负面清单管理模式的试点地区，上海首先于2013年9月30日正式公布了中国（上海）自由贸易试验区负面清单。2013负面清单依据《国民经济行业分类及代码》分类编排，采用了“保留行业+特别管理措施”的结构，总共制定了190条管理措施，38条为禁止字样，152条为限制字样。作为中国的首次尝试，该清单行路谨慎，主要有以下几方面的不足：
第一，负面清单和正面清单内容未厘清，开放程度不够。通读清单，我们发现，此次负面清单几乎是2011指导目录的翻版，甚至有过之而不及。负面清单的繁杂和庞大使得本次负面清单的标志性意义大于其实践的实际意义。
第二，负面清单法律地位不明确，有法理上的矛盾。13负面清单是上海市政府制定的，从颁布主体看，属于地方政府规章。而起在自贸区内排除适用的是《外商投资产业指导目录》这一国家级政策文件，这就产生了法理上的冲突。法理和政策上的困境，将是负面清单管理模式的顺利推广不可回避的障碍。
第三，负面清单的内容和操作性有待提高。2013负面清单中的特别管理具体限制措施不明确，总体比较笼统。而且，从“正面清单”转为“负面清单”管理后，我国面临的风险明显加大，安全保障条款有待完善。除此之外，还存在与国际接轨困难等技术性问题。
而上海自贸区2014版负面清单在编排上采取了“特别管理措施+保留行业”的方式。瘦身后，特别管理措施共139条，比2013负面清单减少了51条，减量大约30%。限制更放宽，表述更清晰，管理更透明。总体来说，2014版负面清单比2013版负面清单在开放度和清晰化表达等多方面都有了很大的提高，体现了一个良好的趋势，但不可避免仍存在上面所陈述的不足。
（二）国务院印发适用四大自贸区的2015“负面清单”
在天津、福建、广东三大自贸区挂牌成立后，国务院办公厅于2015年4月印发《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，统一适用于上海、广东、天津、福建4个自贸试验区。
2015新版清单包括15个门类、50个条目，122项特别管理措施，其中限制性措施85条，禁止性措施37条。同时，国务院办公厅发布了《自贸区外商投资国家安全审查试行办法》，进一步维护了国家产业安全，有力协调了对外开放与风险防范的关系。2015负面清单主要有以下几大特色：
第一，条目瘦身，开放程度更高。据统计，2015版新版清单比上海2014年版减少17条，比上海2013年版减少了68条，表明我国自贸区改革层次更深，标准更高，显示出中国外商投资负面清单管理模式在不断深化和完善。同时在清单的结构上，2015负面清单大幅减少了制造业在清单中的比例，这种做法更符合国际惯例，也标志着我国对于服务业的管理趋向成熟。
第二，有增有减，清单条目透明度提高。虽然总体上，2015新版负面清单是做了减法，但并不是原有基础上的简单减少，而是有增有减。增加的地方主要集中在金融领域和文化、体育和娱乐领域。这种做法实际上是将条目具体展开说明，从而提升透明度、操作性。
第三，新版清单更具完整性。2015版负面清单扩展了一个新的分类，即明确特别管理措施除了有针对具体行业的措施，还有适用于所有行业的平行措施，主要集中在股权投资、并购领域。这种做法将原先写在说明中的内容直接提上原文，格式上更为明确。
总体而言，2015新版负面清单是对上海自贸区负面清单管理模式运行实践总结修订的成果，重庆建立自贸区需要在总结上海自贸区既有经验的基础上承接2015负面清单。对清单中有待地方具体规定的方面，通过地方立法建设加以明确。
四、重庆承接适用“负面清单”的地方法制路径
（一）在地方法制方面提升负面清单的开放度和透明度
随着世界经济不断发展，经济全球化是一项必然趋势，各国之间的经贸往来日益频繁，开放程度提升势在必行。一方面，应对现有的清单范围进行评估，借鉴外国的经验，尽最大程度提升清单的开放度，进一步扩大开放、与国际接轨。另一方面，我们需要不断提高负面清单的透明度。2015的负面清单照比13，14负面清单，有了重大改变，但仍存在着部分特别管理措施的模糊性。2015负面清单是四大自贸区外商投资的重要参考依据，只有足够明确清楚，才能建立“公平、开放、透明”的市场环境，实现投资方式的实质性意义的转变。
（二）完善负面清单地方法制保障
上文已阐明，13、14版负面清单制定的主要依据是指导目录，其内容并没有和国内法律规范完全对接，甚至会产生法理和实践上的冲突。2015的负面清单作为行政法规同样存在这个问题。完善“负面清单”的地方法制保障工作，不仅要对现行法律规范进行系统梳理，还应当进一步制定相关的地方法律法规，明确立法的主体和效力。例如，可由全国人大赋予自贸区地方政府以特别立法权，在自贸区范围内内开展立法创新，制定适应自贸区发展和负面清单的法律制度。从而解决法律冲突，完善运行保障。
（三）完善监管体制，提高行政管理透明度
行政管理透明度是国民待遇重要指标，也是负面清单制度执行层面上的重要要求。根据经济合作发展组织（OECD）的投资文件，透明度措施有中央政府和地方政府两个层面，因此地方政府也应有清晰的权限和责任。重庆建立自贸区，承接2015负面清单，最重要的就在本土营造一个良好的法制环境。
与此同时还应当注意的是，要处理好投资自由与加强监管的关系。负面清单管理模式下，虽然政府在准入环节的投资干涉相对弱化，但为保证安全，政府在准入后的监管职责应当加强。负面清单模式下，政府应强化对自贸区内外资企业的监管能力，要树立“长臂管辖权”理念，注意从“选好人”转向“抓坏人”。
五、结语
重庆设立自贸区是西部战略、联动一带一路的重要里程碑，而推广负面清单，也绝非一朝一夕之事。重庆自贸区采用负面清单是对外开放的要求，也是提升其自身投资潜能的需要，应注意协调“底线思维”和“法无禁止即可为”的法制观念，扎实建设，稳步前进。
[ 参 考 文 献 ]
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