论巴西国会对国家外交决策的影响
时间：2020-05-21 05:29:11 来源：千叶帆 本文已影响人
基金项目：江苏高校哲学社会科学研究重大项目“新兴大国在国际秩序中的机遇与作用研究”（2013ZDAXM007）；国家社会基金项目“保罗·尼采与冷战时期美国国家安全战略”（10BGJ008）。
摘 要：巴西国会对外交事务的参与主要通过对相关议案的审议实现。尽管行政部门在政策的制定上一直享有很高的独立性，然而国会在国家政策制定中的作用在不断加强。本文通过在法理与制度层面对国会参与外交事务的具体程序及特征、国会人员构成、国会成员对主要国际事务的观点、国会在国际问题议案上的成果，以及国会对行政部门的监督等因素的分析，并结合国会参与宪法中涉外条款、国际协议磋商等外交事务案例等的研究发现，尽管受到制度设计等方面的限制，新共和国时期的巴西国会在国家外交决策方面已经开始发挥不可或缺的作用，其影响力总体呈现上升趋势。
关键词：巴西国会 外交决策 行政立法关系 国际关系近年来，巴西在世界事务中扮演着越来越重要的角色，其在深化南美地区一体化、加强南南合作等国际事务上所起到的作用日益引起大国的重视，其中巴西国会作为立法部门在外交政策制定方面正在发挥着越来越重要的作用。要全面地认识和理解巴西的外交政策特别是决策过程，不仅要关注总统及其行政部门，还必须重视国会在其中所扮演的角色。而要理解巴西国会在外交政策制定过程中的实际影响，首先需要对巴西的立法行政关系加以分析。
立法行政关系与巴西的对外政策
同美国等西方国家一样，巴西也主要由立法、司法、行政三个部门实现权力的分立与制衡，行政与立法部门的工作人员由定期选举产生。行政部门主要由总统、国务秘书以及总统所任命的部长组成，总统有权随时撤销或替换部长的职务。立法部门为国民议会，包括众议院与参议院。国会每年召开两次例会，每次为期四个月，并可视情召开紧急会议和联席会议。众议员每四年选举一次，参议员每八年选举一次。国会在财政以及管理上享有独立权。
从历史角度分析，巴西在1985年前的数十年里一直处于军事独裁的统治之下，其特点是军人和文职精英相结合来治理国家。在这一体制下，巴西实际上实行一党专政，反对派受到迫害，州议会和总统由军人指定而不是通过选举产生，政府的行政权得到极大扩张，立法和司法活动受到极大约束。自上世纪70年代末，盖泽尔军政府和菲格雷多军政府开始逐步实施“有控制的民主开放”和“有计划的民主化过渡”，1979年11月菲格雷多总统提出政党改革法。随后，巴西国会通过了新政党法，从两党制变为多党制。1982年11月举行了军政权统治以来第一次参、众两院议员和州长的直接选举。此后，反对党的力量得到迅速增长。
1985年结束军事独裁统治之后，时任总统萨尔内签署了召开立宪大会的法案。1986年9月，宪法起草委员会向政府提交了新拟定的宪法草案报告，内含建议废除总统制代之以议会制的政体形式、巴西国民通过国民议会行使其主权等条款。由于萨尔内的激烈反对，这些条款没有提交后来的立宪会议讨论。1987年2月，巴西全国直接投票选举产生的立宪议会正式成立。同年3月，立宪议会开始起草和讨论新宪法，1988年10月5日颁布。
从1986年3月立宪议会开始正式讨论和起草到1988年7月正式通过，宪法制定过程历时16个月。在这个过程中，发生争议的条款有27项，不少是围绕着立法部门与行政部门权力的制衡展开，主要包括以下三方面：第一，总统任期问题，主要围绕萨尔内任期定为四年还是五年的问题。出于政治稳定性及连续性考虑，立宪大会以328票赞成、223票反对、3票弃权通过了萨尔内任期五年的议案。第二，总统与议会权力问题。巴西立宪议会中占据主导地位的“中间派”联盟出于对未来前景的考虑，赞成了体制委员会草案中关于加强议会权力、削弱总统权力的条款并在立宪大会以334票赞成， 67票反对， 17票弃权通过。第三，选举制度改革问题。立宪大会不仅将选举权扩大到16岁以上公民，还通过了总统直选等条款，进一步限制了行政部门的权力。
巴西宪法迄今经历五次修改，最后一次在1998年。与议会制国家强势的立法部门不同，巴西恢复民主制度之后实行总统制，这意味着总统由全民而不是国会选举产生，总统对选民负责而不是对国会负责。这种在机制设计上对行政部门的偏好更容易赋予包括总统在内的行政部门更多的权力，特别是在对外事务方面。然而，宪法的历次修改还是逐步恢复并强化了国会在军事独裁时期在外交事务方面丧失的大部分权力并对总统的权力进行了削弱。在目前的宪法下，国会享有诸多与外交决策直接相关的权力。例如宪法第49条规定，国会对于涉及危害国家利益的责任或承诺的条约、协定或国际协议上具有“全部”决定权；总统“在国会授权下”行使宣战、媾和，允许外国军队过境或短暂停留的权力；所有跟核有关系的问题都必须经过国会同意方可实行。总统及副总统出国超过十五天以上均需得到国会的批准。国会有权确定国家领土、领空和领海的界线及归属联邦的财富。另外，在紧急状态下或国家重要利益面临风险时，如得到参议两院半数以上议员的同意，总统、参议两院的议长均可宣布召开国会的特别会议处理紧急问题{巴西宪法第49条，参见《巴西1993年宪法》，http：//wenku.baidu.com/view/633a21274b35eefdc8d333e8.html。}。以上一系列规定为国会提供了在重大外交问题上制衡总统的机会。
纵观巴西行政与立法部门关系的历史不难发现，虽然在军事独裁时期，国会彻底沦为独裁者的橡皮图章，被休会乃至遭到解散，但是自1985年实现民主化以来，国会对外交决策的影响越来越大，并较好起到了与行政部门相制衡的效果。
巴西国会讨论外交事务议案的程序
从人员构成上来看，根据巴西国会的规定，委员会人员构成必须考虑到各党派在国会中所占的比例，大党派党员自然在其中占据较多的席位。由于巴西对于议员在国会中任期时限方面没有明确规定，国会中的党派领袖可以随时撤换国会委员会中的成员。每位议员只能成为一个委员会的有效成员，委员会成员之间没有级别之差，委员会当中的主席、副主席、秘书长以及报告人（负责议案的第一轮编纂）并不是永久职位。这些职位名义上由委员会成员每两年的不公开投票产生，实际上国会中的党派领导可以自主决定岗位人选。各委员会之间人员的流动非常频繁，部分议员甚至一年内更换好几个委员会。
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