【对农村土地流转中农民权益保护的思考】农村土地永久转让协议
时间：2019-02-03 05:44:35 来源：千叶帆 本文已影响人
[摘 要] 目前我国农村土地流转实践中保护不够的是农民的参与权、合同权、求决权、保障权。主观原因是部分农村干部欠缺法律意识和上级政府忽视教育监督,客观原因是法律和政策不协调和立法的滞后性。保护农村土地流转中农民权益应当注重完善法律规定、明确各方职责、规范合同管理、健全纠纷解决机制、加强基本保障等方面。
[关键词] 农村土地流转土地流转合同土地流转纠纷基本生活保障
农村土地流转,从严格意义上讲为农用地使用权流转,本质上是农户对所拥有的集体土地承包经营权的交易。江苏、浙江、广东等沿海省市近几年的实践已显示,有偿转包、业主租赁、分季流转、土地入股、土地互换等多种土地流转形式。农村土地流转中要坚持让利于民的原则,必须把保障农民土地权益作为衡量成败的重要标准,同时兼顾国家、集体和农民个人三方利益。①当前农村土地流转过程中出现的很多问题,是由于农民的权益没有得到应有的保护。
一、存在问题
在农村土地流转实践中,有损农民权益的现象表现为“四不”:
(一)农民参与不容易。在有些地区,乡村两级组织将土地流转看做是有利可图的事情。在利益的驱使下,片面强调村集体对农村土地的所有权,忽视农户的土地承包经营权。不依照法定要求和程序处理集体土地事务,在征地、发包、土地收益分配等方面搞“暗箱操作”,将多数的集体组织成员排除在决策之外,以一己或少数人之私利侵害村民集体权益。如不尊重农民的意愿,干预、强迫承包权人流转;用行政命令强行反租农民的承包地搞“反租倒包”;超标准预留“机动地”,由村集体甚至村干部个人掌握。
(二)签订合同不规范。相当部分的土地流转只是口头约定,没有书面合同。即使是签订了书面合同,也存在一些问题,如合同术语运用不准确;条款不规范也不完善;内容过于简单和笼统;主体错位,发包方成为土地流转的主体;未经授权代理或超越权限签订土地流转合同;签订合同的当事人是无民事行为能力人或限制民事行为能力人等。合同签订后,也未按规定备案和登记。
(三)纠纷解决不及时。由于各种原因引发的土地流转纠纷,没有权威机构调解、仲裁,流转双方相互扯皮。村级组织处理纠纷因怕麻烦、怕得罪人很不得力;上级组织因不了解民情,不能从根本上解决问题,敷衍了事,或者应付处理一下,往法院(下接第77页)(上接第76页)一推了事;有些侵权行为带有普遍性,有些行政部门出于部门利益考虑,争管辖权、抛弃管辖权等违法行政现象时有发生。纠纷解决不及时,造成群众上访不断。
(四)基本保障不健全。农民失去集养老、就业、生活保障于一体的土地后,却不能和城里人一样拥有社会保障。尽管各地都在积极探索呵实施农民的社会保障,但是仍是初步的。目前来看,农民的社会保障受两个方面的制约:一是城镇社会保障的高标准、高费率使得农民无法承受;二是我国目前的农村社会保障体系中,保障对象上以救灾救济和社会福利的对象最广,而救灾救济的条件过于苛刻,基本上只有灾害救济和五保户、孤儿以及少量贫困家庭才能享受到微薄的救济金。
二、问题成因
(一)主观方面原因。首先,在法律意识层面,部分农村干部不具备专业知识,对法律政策了解又不多,同时农民对自己所应享有的相关权利也知之不多。如有些地方搞下指标、限时间、限面积流转土地,把土地流转当成政绩。有些地方在签订土地流转合同的过程中,村级组织越俎代庖,直操直办。其次,在指导监督层面,上级政府可能对村一级组织缺乏必要的行政规范指导和监督。县、乡镇管理机构力量薄弱,人员编制受限制,建立的农村流转合同管理、纠纷处理机构陷于瘫痪,工作难以开展。
(二)客观方面原因。首先,法律和政策不协调的衔接是涉农纠纷案高发的一个根源。我国对农村土地流转中产生的纠纷的解决,由过去主要依靠政策调整调整到了现在主要依靠法律调整。目前,我国关于土地流转方面的法律主要有《民法通则》、《合同法》、《村民委员会组织法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》以及《物权法》等。但是土地流转的法律法规至今仍不完善,比如四荒招标、拍卖、公开协商的具体办法没有全国性的规定。其次,法律在认可和规范农村基层的一系列制度创新中处于被动地位,不可避免地表现出严重的滞后性。比如现行立法对目前全国各地农村实践中出现的承包权入股和失地农民基本生活保,就无统一的、系统的、及时的规范。
三、建议对策
(一)完善法律,确保农村土地流转合法有序地进行。一是进一步明确土地承包经营权的法律地位。要做到确保所有权,稳定承包权,搞活使用权,需要进一步明确土地承包经营权“用益物权”的地位,允许其抵押、折资入股等流转。同时对农户承包土地流转的办法、程序、合同关系的变更、相关的制约都要做出明确的规定。二是出台《农村土地股份合作化法》或在《农民专业合作社法》中专章规定,确立农村土地股份合作的法律地位。股份合作―土地经营权的股份化这一有效形式未及时进行引导和支持,始终在小范围进行。三是出台《失地农民社会保障法》,从法律上对失地农民社会保障权益做出明确规定。失地农民作为社会的新弱势群体,建立和完善失地农民的社会保障制度已成为整个农村社会保障制度建立的棘手问题。
(二)明确职责,保证农民参与集体土地事物的权利。应该认识到,不管有多少利益相关者,农民才是农村土地流转中的主体,他们对自己土地的意愿必须得到尊重。《物权法》第59条规定为每一个作为集体组织成员的农民平等地参与集体土地事务提供了法律保障。要更多发挥律师等专业人士、评估机构等社会中介组织的作用,以合法合理、具有前瞻性的合同来保障土地流转的稳定;并加强农村调解组织和司法机构的作用,不要让行政权力过多插手。②事实上,倘若有个能站在农民立场,以同一个声音为农民服务的土地流转中介机构。这样势必公正、公平地维护了广大农民的合法利益。
对于村民委员会而言,一方面,对于村民自治的有名无实和村官的腐败,需要政府和司法机关加大对非法侵害集体利益行为的查处和制裁。另一方面,应当充分利用其功能,发挥其本土优势,配合上级政府部门负责收集发布农村土地流转信息,搭建土地流转供需见面的平台。
对于政府而言,为农村土地流转提供政策上的引导和推动。农村工作主管部门要稳定开展土地承包经营权登记试点,把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户。司法行政部门应大力做好普法工作,组织村民以及村民委员会学习相关法律法规,以提高农民依法行使土地流转权的能力和依法规范村民委员会的行为。
(三)规范合同,建立必要的土地流转合同管理机制。一是规范合同的主体。探索严格审查流转主体资质制,制定严格的准入制度。二是规范合同的条款。对流转期限长,应注重物价变化、情势变更等。最为重要的是要赋予农户单方要求改变土地流转费条款的权利。③在履行、期满复耕等方面进行相关约定或设立流转风险保证金,解决拖延租金、复耕等问题。三是规范合同的审核。根据《农村土地承包法》第37条规定,作为土地所有权人和土地发包人,集体组织有权审核土地流转合同,关注土地流转是否公平,是否损害农户的生存利益。过低的土地流转肥未必出于农户的真实意愿,集体组织把关很有必要。四是规范合同的登记。签订土地流转合同后,由承包方向发包方所在地乡镇农业承包合同管理机构登记。乡镇对土地流转情况做到准确记录和反映土地流转概况。
(四)健全机构,解决农村土地流转纠纷要又好又快。建立健全村、乡、县三级土地流转纠纷解决机构。根据《农村土地承包法》规定,土地承包纠纷可以选择协调、调解、仲裁、诉讼四种方式解决。农村土地流转发生纠纷时,当事人应当依法协商解决。当事人协商不成的,可以申请村民委员会、乡镇人民政府调解。村民委员会及村民小组应成为处理土地纠纷的主体,要善于利用村规民约、利用公序良俗来处理纠纷。生活在群众中的老党员、老干部足智多谋、德高望重,且对农村工作有丰富经验,土地纠纷处理时可以听听他们意见。乡镇在应设立土地流转纠纷调解领导小组,对辖区内的土地承包、流转纠纷予以引导化解,统一解决纠纷的尺度。当事人不愿协商或调解不成的,可以向县级农村土地流转仲裁机构申请仲裁,也可以向人民法院起诉。
(五)加强保障,落实被征地农民基本生活保障制度。在提高征地补偿标准的基础上,规定政府从经营性土地出让收益中提取一部分进入被征地农民基本生活保障资金。如江苏省对进入基本生活保障被征地农民,将不低于70%的农用地土地补偿费和全部安置补助费划入被征地农民基本生活保障资金财政专户。全面实施征地、补偿、基本保障“三同步”,做到应保尽保。目前全江苏省已有140多万被征地农民进入基本生活保障网。对于我国目前的情况,失地农民的社会保障体系应以养老保险和医疗保险为主。养老保险具体办法可为:用征地中土地补偿安置费及土地转用后的增殖收益作为失地农民社会保障金的主要来源,建立由国家、集体和个人共同承担的资金筹措机制,逐步将失地农民中符合政策条件的人群纳入社会基本养老保险。医疗保险的基金可采用政府出资一部分,征地补偿款中筹集一部分,失地农民所在村组织出资一部分的形式。对于农民的失业问题,一是要鼓励、扶持农民创业。通过大力发展农村二、三产业,加快农村富余劳力转移,开辟新的就业门路和生产空间。二是要建立城乡统一的劳动力市场。把劳动力市场与土地流转市场结合起来,由各级政府出资免费培训被征地农民并优先安置就业。
总之,新形势下的农村土地流转问题是农村发展的基本问题,对探索农村土地合法有序流转;保护耕地,解决失地农民的后顾之忧,切实维护广大群众合法利益大有裨益。是农村发展的基本问题,对探索农村土地合法有序流转;保护耕地,解决失地农民的后顾之忧,切实维护广大群众合法利益大有裨益。
注:①李小敏:《问题推进农村土地流转 破解保障保护两难》,2009年10月23日,中国国土资源报
②于建嵘:《农村土地流转要以保障农民权利为前提》,2009年10月29日,南方日报
③孟勤国:《中国农村土地流转问题研究》,法律出版社,2009年版,P.156■
