护航改革，保障权利

1978年，党的十一届三中全会拉开了我国改革开放和现代化建设的序幕，不仅将全党的工作重心转移到经济建设上来，而且在民主法治建设方面也实现了重大转折。广东作为改革开放的前沿阵地，在这40年间充分地解放思想，大胆地开拓创新，取得了让中国骄傲、让世界瞩目的成就；而这些成就，都离不开广东法治建设的保驾护航。在广东的法治建设中，人大地方立法是一个重要方面。广东人大地方立法以改革开放为时代背景，以本省实际情况和发展需要为基础，从没有发展到丰富，从单一发展到全面，不仅为广东整体的发展提供了规则支撑和行动指引，而且为全国其他地方的发展提供了许多可资借鉴的先行经验。回顾广东人大地方立法的发展历程，总结其成就和经验，有助于广东在新时代新形势下继续做好法治建设，以法治促发展，并为国家的发展积累更多的宝贵经验。

一、广东人大地方立法的主体变迁

40年来，广东人大地方立法的主体经历了一个逐步扩充的过程：除了三个民族自治地方的人大之外，由广东省人大及其常委会，依次扩充到广州、深圳、珠海、汕头四市人大及其常委会，再扩充到其他省辖市人大及其常委会。

1979年7月，全国人大通过了《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》，其中规定县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会；同时，会议还通过了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，其中规定省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，可以制定和颁布地方性法规。同年12月，广东省人大通过决议，设立了广东省人大常委会。由此，广东省人大及其常委会正式开启了广东地方立法的历程。此外，1978年《宪法》和1984年通过的《民族区域自治法》，都规定了民族自治地方的人民代表大会享有制定自治条例和单行条例的权力。由此，广东省的连南瑶族自治县、连山壮族瑶族自治县、乳源瑶族自治县三个民族自治地方的人大，依法享有民族自治地方的立法权。

1980年，《广东省经济特区条例》出台，规定在广东省深圳、珠海、汕头三市分别划出一定区域，设置经济特区。1981年11月，全国人大常委会通过决议，授权广东省人大及其常委会制定经济特区的各项单行经济法规，以使经济特区的建设顺利进行，使特区的经济管理充分适应工作需要，更加有效地发挥经济特区的作用。由此，广东省人大及其常委会取得了就深圳、珠海、汕头三个经济特区的相关事项制定单行经济法规的权力，为经济特区的先行性改革、开创性发展提供了坚实的立法保障。

1982年和1986年，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》经过两次修订，增加规定省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会可以制定地方性法规。由此，广州市人大及其常委会获得了地方立法权。

1992年7月，全国人大常委会通过决定，授权深圳市人大及其常委会制定法规，在深圳经济特区实施；其后，1996年3月，全国人大通过决定，授权汕头市和珠海市人大及其常委会制定法规，分别在汕头和珠海经济特区实施。由此，深圳、珠海、汕头三个市的人大及其常委会获得了经济特区立法权，可以直接就本经济特区的改革发展自主制定规则，开创了改革开放的新局面。

2000年3月，全国人大通过了《立法法》，其中以“较大的市”统括“省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市，经国务院批准的较大的市”三者。由此，广州、深圳、珠海、汕头四市的立法权得到进一步确认，并统一为较大的市地方立法权。2015年3月，全国人大修订了《立法法》，将较大的市改为设区的市，并规定了对设区的市地方立法权的一般限制（即立法范围为城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项），而较大的市已经制定的地方性法规，涉及上述事项范围以外的，继续有效；广东省东莞市和中山市，则比照适用于有关赋予设区的市地方立法权的规定。另外，同年修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，将“省、自治区的人民政府所在地的市，和经国务院批准的较大的市”，修改为“设区的市”，与修订后的《立法法》进行了衔接。由此，广东省所有省辖市都具备了地方立法权，即设区的市地方立法权。广东的地方立法进入了一个全新的时期。

广东人大地方立法主体的变迁过程，整体上是跟随改革开放政策的推行、国家立法体制的发展而进行的，是国家发展映射在地方的一个缩影。其特别之处在于，深圳、珠海、汕头三个经济特区从设立，到适用广东省人大及其常委会制定的单行经济法规，再到适用本市自行制定的法规，集中承担着广东作为改革开放先行者的重大使命，并持续发挥着开拓创新的重要作用。其中，这三市的人大及其常委会，作为相对特别的立法主体，对三个经济特区和广东的开放发展作出了很大的贡献。

二、广东人大地方立法的发展阶段

40年来，广东人大地方立法的历程可以分为四个发展阶段：初步发展阶段（1978～1992年）、蓬勃发展阶段（1992～2000年）、优化发展阶段（2000～2015年）、开放发展阶段（2015年至今）[1]。

从1978年党的十一届三中全会到1992年邓小平南巡讲话，是广东人大地方立法的初步发展阶段。改革开放之初，针对多年来计划经济的积弊以及广东地方落后的经济状况，中央通过各种政策和决定大力支持广東推行先行立法，采取灵活措施，以推进经济体制改革。因此，这一阶段的立法以经济立法为重点和特色，并且包含很多先行性、创制性立法；此外，规范政府行为、保障公民权利、保护生态环境等方面的立法[2]也有不少。其中，《广东省经济特区条例》（1980年）确立了广东经济特区基本规则，《深圳经济特区土地管理暂行规定》（1981年）创新了土地管理的重要制度，《广东省经济特区涉外公司条例》（1986年）为引进外资推动经济提供了初步法制保障，如此一系列经济方面的法规，共同开辟了广东经济改革发展的新局面；《广东省保护妇女儿童合法权益的若干规定》（1985年）、《广东省青少年保护条例》（1989年）、《广东省维护老年人合法权益条例》（1991年）等法规，从多方面保护了社会弱势群体的合法权益，充分体现了以人为本、立法为民的理念。

从1992年邓小平南巡讲话到2000年《立法法》出台，是广东人大地方立法的蓬勃发展阶段。在邓小平南巡讲话进一步解放了思想之后，社会主義市场经济的提出将改革开放带进了新的阶段，中央继续支持广东作为“立法试验田”充分发挥先行先试的作用。以此为背景，这一阶段的立法内容依然以经济建设为主体，兼顾体制建设、社会民生、环境保护等方面，并且立法速度大幅加快，呈蓬勃发展的态势。同时，这一阶段的立法工作可圈可点，委托专家立法、民主公开立法等新方法改善了立法程序，提高了立法的质量和效率[3]。其中，《广东省房地产开发经营条例》（1993年）、《广东省专利保护条例》（1996年）、《广东省产品质量监督条例》（1997年）等法规，进一步完善了对市场主体行为和市场经济秩序的规制；《广州市城市市容和环境卫生管理规定》（1995年）、《广州市市政设施管理条例》（1996年）、《广东省城市绿化条例》（1999年）等法规，为城市的建设和管理提供了法制支撑，也为城市居民生活质量的提高作出了贡献。

从2000年《立法法》出台到2015年《立法法》修订，是广东人大地方立法的优化发展阶段。随着广东经济社会各方面发展到新的高度，而新出台的《立法法》又对地方立法提出更高的要求，广东的地方立法面临着不同于以往的形势。于是，这一阶段的立法从注重数量更多地转向注重质量，立法内容有所拓宽并更重视“维权型”立法，立法制度也得到较大的完善[4]。此外，环境方面的立法更加得到重视，并与经济方面的立法相互结合，以实现全面、协调、可持续的发展。其中，《广东省地方立法条例》（2001年通过、2006年修订）、《广东省政务公开条例》（2005年）、《广东省信访条例》（2014）等法规，响应了依法治国基本方略的要求，通过完善广东政治体制的法制规范，有力推动了广东民主法治的建设；《广东省人民代表大会常务委员会立法公开工作规定》（2013年）等一系列5个规定，在结合过去经验的基础上进行创新，体系化地确立了立法的公开、论证、咨询专家、听证、评估这5个重要方面的制度，标志着广东地方立法制度的重大进步；《广东省节约能源条例》（2003年通过、2010年修订）、《广东省环境保护条例》（2004年通过、2015年修订）、《广东省东江西江北江韩江流域水资源管理条例》（2008年通过、2012年两次修订）等法规，体现了科学发展观的理念，促进了广东环境资源的保护和利用。

从2015年《立法法》修订至今，是广东人大地方立法的开放发展阶段。“开放”有两重含义：一是立法程序更加公开，开门立法、民主立法发展到一个更加成熟的阶段；二是设区的市地方立法权全面放开，新取得地方立法权的各市在地方法治建设和社会发展上，有了更多的自主空间。由此，这一阶段的立法一方面在不断改善的立法程序中，继续提高质量并优化结构，另一方面根据各市的具体问题和需要，开始在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护方面发挥具有针对性的调整作用。其中，《广东省市场监管条例》（2016年）针对广东市场监管体系的不足，总结广东市场监管改革的经验，成为广东市场监管领域的综合性法规；《广州市历史文化名城保护条例》（2015年）、《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》（2016年）等法规，立足本地历史文化，结合本市实际情况，对历史文化保护的事务作出了较为细致的规定；《中山市制定地方性法规条例》（2016年）、《肇庆市制定地方性法规条例》（2016年）等法规，根据相关法律法规的规定，吸取广东地方立法的先进经验，为设区的市地方立法权的行使提供了更进一步的规范。

三、广东人大地方立法的成就与经验

40年来，广东人大地方立法的成就与经验，既体现着国家发展潮流的共性，也体现着身处改革开放前沿的个性。其耀眼的成就和丰富的经验，不仅为本省的法治建设和社会发展提供了动力，而且为国家的改革进步提供了方向。

从立法性质上看，广东的先行性立法和创制性立法无疑是最具特色和影响力的成就之一。在中央的特殊政策下，《广东省经济特区条例》（1980年）结合本地实际，规定了广东三个经济特区的投资程序、优惠办法、管理措施等内容，为经济特区设立了基本的规则制度；《深圳经济特区土地管理暂行规定》（1981年）针对城市建设资金不足的问题，开创了土地所有权和使用权分开的做法，确立了特区土地有偿使用和转让制度；《深圳经济特区律师条例》（1995年）面对律师行业发展的需要，开创了律师制度立法；《广东省食品安全条例》（2007年）针对日益严重的食品安全问题，对食品安全监管体制进行了多方面的改革，并首次确立了食品召回制度[5]……这类立法多不胜数，在此不再细举。

——无论在国家法制很不健全、地方法制几乎一片空白的背景下，还是在改革开放硕果累累、民主法制进步明显的时代中，广东都依靠政策的支持和指引，充分考察本省实际情况和现实需求，大胆进行探索，通过立法应对多方面的问题并促进发展。因此，结合政策，从实际出发，大胆开拓创新，是广东取得这些成就的经验之一。

从立法内容上看，经济立法固然是广东地方立法中的主体部分，但是政治、社会、文化、生态等其他方面的立法，同样得到重视并且亮点频出。在经济方面，调整市场主体行为、维护市场经济秩序、建立市场经济体系的立法数量繁多，并且已经形成相对完整的体系，如近年出台的综合性法规《广东省市场监管条例》（2016年），总结并固定了广东多方面改革的成果，构建起权责明确、透明高效的市场监管体制机制，推进着广东市场经济体制改革的进程[6]。在政治方面，规范公权力行使的立法也有不少；如《广州市政府信息公开规定》（2002）、《广东省政务公开条例》（2005年），在国内开创了建设“阳光政府”的先河[7]，要求政府在相对透明的环境中行使权力，并受到社会公众的充分监督。在社会方面，广东的地方立法坚持以人为本、重视民生的理念，在保护弱势群体、完善公共服务等方面做了很多努力，如最新修订的《广东省老年人权益保障条例》（2017年），对老年人的家庭赡养、社会救助、社会服务、社会优待等内容作出了更完善的规定。在文化方面，广东在文化促进、文化普及、文化服务等方面作出了有益的尝试，如《广东省公共文化服务促进条例》（2011年）。从公共文化服务体系建设的角度，以法制化的方式应对公共文化投入不足和不平衡的问题[8]。在生态方面，以水资源保护和利用方面的立法为代表，生态环境方面的立法历来在广东地方立法中占有重要地位，如新修订的《广东省环境保护条例》（2015年），作为一个综合性法规，从监管、防治、保护、激励、法律责任等方面，对广东的环境保护进行了全面的规范。

——在改革开放的进程中，广东的地方立法始终紧紧围绕经济建设这一中心，为广东的经济改革和发展提供了有力的保护和明确的指引；同时，政治、社会、文化、生态等其他领域的立法不但得到重视并逐步扩充，而且与经济领域的立法相辅相成，共同促进广东法治和社会的全面发展。因此，以经济建设为中心，充分兼顾其他社会生活领域，是广东取得这些成就的经验之一。

从立法制度上看，广东的地方立法制度在国家立法制度的框架下，经过不断探索完善，逐步形成了科学立法和民主立法并重的特征。在规范层面，《广东省人大常委会关于制定地方性法规程序的暂行规定》（1985年）、《广东省制定地方性法规规定》（1993年）依次确立和细化了广东地方立法制度的基本框架；2013年广东省人大常委会的一系列5个规定，分别确立了立法公开、立法论证、立法咨询专家、立法听证、立法评估等5个制度，有力推进了科学立法，并在开门立法、民主立法上迈出了重要一步；《广东省地方立法条例》自2001年出台以来，经过2006年、2016年两次修订，依次建立了法规统一审议制、法规草案三审制[9]、立法规划、意见分歧较大的重要条款单独表决等重要制度，吸纳了上述立法公开、立法评估等相关规定，并根据立法实践经验对立法程序作出了许多改善，使立法更具科学性和民主性。在实践层面，1993年，《广东省经纪人管理条例》成为全国首个委托学者起草并获得通过的地方性法规，起草的过程还运用了系统工程的方法；1999年，《广东省建设工程招标投标管理条例》的修订案，首次经过了立法听证会的程序，得到了民众的热烈反响并取得了良好的立法效果[10]；2003年，广东省人大常委会开始向有关机构和社会公众，公开征集立法项目和法规草案稿，并在此后固定了这一做法[11]；2013年，《广东省信访条例》在起草过程中首度引入竞争机制，由受委托的三所高校同时分别起草建议稿，而且该条例在出台一年后，开创性地由委托第三方进行立法后评估[12]……这些努力与尝试，都是广东追求科学立法和民主立法的见证。

——在立法内容之外，广东也十分注重立法制度本身及其对立法质量的影响，通过不断积累总结历年的立法经验，结合本省的实际情况，一步步使立法制度丰富完善，并且充分发扬先行敢为的精神，不断攀登科学立法和民主立法的新高度，使立法取得更好的社会效益。因此，不断完善立法制度，注重科学立法和民主立法，是广东取得这些成就的经验之一。

四、广东人大地方立法的展望

基于以上对广东地方立法成就和经验的总结、对新时代社会矛盾和立法要求的认识，未来广东的地方立法的发展思路大致有以下四个方面。

一是坚持党的领导，以新时代中国特色社会主义思想为指导思想，保障立法遵循党和国家的正确政治方向，符合新时代中国特色社会主义发展的要求。中国共产党是我国的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心；坚持党的领导是中国持续稳定发展、实现中华民族伟大复兴的中国梦的根本保障。在立法工作中坚持党的领导，既是广东一直以来的做法，也是广东今后立法工作的第一要求；实现并维护党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，依然是广东今后立法工作的重要原则。此外，在新时代里，广东的地方立法要与时俱进，以新时代中国特色社会主义思想为指导思想，将新的时代要求、新的治理理念融入立法中，以适应新的发展需要，为国家治理体系和治理能力的提高作出新的独特贡献。

二是继续发扬创新精神，担当改革先锋，积极面对新形势带来的各种机遇和挑战。过去40年的成就和经验已经证明，广东可以出色地担当起改革开放的开拓者、试验者、示范者等角色，其创新和敢为的精神推动着广东各项事业的蓬勃发展。在今天，中国改革的力度将会越来越大，中国开放的大门也只会越开越大，这必然会给我国带来更多、更大、更新的难题和挑战；对于广东也是如此。因此，广东的地方立法要继续充当先锋，以开放的姿态、先进的思维、灵活的规则，积极应对各种新的挑战，为广东的发展提供坚实有效的法制保障，为广东乃至全国的改革开放提供源源不断的前进动力。

三是在保障充分发展的基础上，更加注重平衡发展。如上所述，对于广东而言，社会发展在整体上是相对充分的，更关键的方面在于社会发展的不平衡。另外，广东作为人口流入大省和中国对外开放的南大门，其多元的社会构成必然导致多元的利益诉求，这也很需要得到妥善平衡。广东的地方立法要更全面、更充分地考虑到这些实际情况，努力寻求社会的“最大公约数”，实现各方面发展的平衡和利益的平衡；在立法内容上，尤其要注重民生保障、社会公平、区域协调发展、生態环境保护等方面的立法，还要补充立法短板并优化立法结构。

四是不断完善立法制度，推进科学立法、民主立法、依法立法。良好的立法制度是全面推进依法治国、实现良法善治的关键条件，也是立法的科学性、民主性、合宪合法性的重要保障。广东地方立法制度的建设，已经有了丰富和先进的经验；在今后要以这些经验和现实需要为基础，继续完善立法制度，以提高立法的质量和效率，取得更好的社会效益。在立法的要求上，除了继续坚持从实际出发科学立法、以人为本民主立法之外，还要更加注重在统一法制下依法立法，从立法的权限、内容、程序等方面，保证地方立法符合宪法、法律以及其他上位法。此外，对于新取得设区的市地方立法权的各市人大及其常委会，要着重培养立法的人才队伍，提升立法的素质能力，使各市能依靠优质的立法，更好地处理本市实际问题并促进本市社会发展。

注释：

[1]《1978～2008年发展阶段的划分》，参见广东省依法治省工作领导小组办公室编：《广东法治建设30年》，广东人民出版社2008年，第1～10页。

[2][3][4][7]参见刘恒等：《走向法治——广东法制建设30年》，广东人民出版社2008年，第22～25、26～27、36～40、43页。

[5]参见广东省依法治省工作领导小组办公室编：《广东法治建设30年》，广东人民出版社2008年，第13～14、25、9页。

[6][9][11]参见严丽梅、唐珩：《广东省市场监管条例亮点逐个数 首开地方立法先河》，2016年8月25日，http：//news.ycwb.com/2016-08/25/content_22861507.htm，2018年4月10日。

[8]参见林培：《〈广东省公共文化服务促进条例〉开始实施》，载《中国文化报》2012年1月10日。

[10]参见朱香山、林俊杰：《10年前，广东首开立法听证之先河》，载《检察日报》2009年7月20日。

[12]参见薛冰妮、马强：《全国人大常委会法工委主任李适时：广东地方立法经验值得各地学习借鉴》，载《南方都市报》2015年9月9日。

（作者单位：中山大学法学院）

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