境外资本市场统合规制趋势下我国证券法修改的路径选择
时间：2020-04-26 05:15:42 来源：千叶帆 本文已影响人
摘 要：境外许多金融发达国家，已经或开始着手对本国资本市场法律法规进行整理和修改，不同程度地实现统合规制。我国长期实行分业、机构监管，法律对“证券”的定义过于狭窄，金融创新和金融消费者保护的制度供给日渐不足。因此，在新一轮金融体制改革过程中，宜将统合规制作为长远目标。现阶段，应以《证券法》修改为契机，扩大“证券”概念的包容性，转换监管理念，完善监管主体之间的协调机制，并在分业基础上进行有条件的统合规制。
关键词：统合规制；功能监管；统一监管；证券定义
一、问题的提出
肇始于2007年的金融危机暴露了美国多头功能性监管存在的监管真空和监管重叠问题，促使世界各国开始检视本国的金融监管与立法，陆续颁布改革措施和法案。监管真空和监管重叠问题为建立统一的监管体制提供了强烈的诱因，金融业统合监管的模式渐成趋势，以此为基础，资本市场出现了统合规制的立法改革与完善过程。
我国证券立法与监管存在的问题是：第一，“证券”外延的狭窄。《证券法》第2条对“证券”列举式的定义并未从实质上对证券外延进行界定，而由于缺乏实质性判断标准，实践中国务院在“其他证券”认定上并未突破传统种类。而在金融市场日新月异的今天，金融产品创新日益多样化，许多新型的金融投资工具，包括一些具有证券属性的理财产品等都游离于证券法调整机制之外。第二，制度性缺陷带来的监管弊端。列举式的狭窄定义与监管模式上的机构监管“相得益彰”，按照监管规则分权、分责的监管模式看似有利于各监管机关“守土有责”，但抛却证券品种共同属性的监管，必将带来监管的僵化。
二、境外主要资本市场统合规制之微观考察
伴随资本市场统合立法的改革，境外主要资本市场的监管模式也进行了相应的调整。
（一）英国宽泛统合规制下的准双峰监管模式
英国的证券立法和监管被认为“最宽泛的统合规制”。1986年制定的《金融服务法》中，以抽象、概括的方式将调整对象称为“集合投资计划”并定义为“与包括金钱在内的任何财产相关的安排”，从而将证券交易活动、人寿保险公司、互助储蓄银行、期货公司和共同投资项目等各类金融行业的活动均纳入监管范围。2000年《金融服务与市场法》对集合投资计划的定义和特征进行了详细表述，但并没有改变1986年《金融服务法》的定义的实质，唯一的改变体现在第235-（5）项上。2012年《金融服务法》对监管权进行了改革。在英格兰银行内部设立“金融政策委员会”，原来的FSA拆解为两个独立的监管机构，即审慎监管局和金融市场行为监管局。
（二）美国宽泛证券定义下的多头分业监管模式改革
美国《1933年证券法》第2条（a）款对“证券”种类进行了列举式的定义。1999年美国通过了《金融服务现代化法》，允许金融企业转型为可下设包括银行、证券公司、寿险公司、损害险公司等金融子公司的“金融控股公司”，针对以金融控股公司为核心的混业经营模式，明确了“功能监管”的原则。[5]2008年美国财政部公布了《现代金融监管构架改革蓝图》计划通过短期、中期、长期三个阶段的变革最终建立最优化的监管架构，以将多头分业监管格局收缩为混业综合监管格局。2010年通过《多德—弗兰克法案》授权组建金融稳定监督委员会作为一个跨部门的系统性风险监测和监管协调机构，同时建立金融消费者保护局。
（三）德国统一监管基础上的“证券”概念扩围
德国联邦金管局成立于2002年，其监管对象涵盖所有的金融工具。2004年的《投资者保护改善法》导入新的“金融商品”概念，重新对“有价证券、金融市场商品以及衍生品交易等”进行定义，并对《招股说明书法》进行修改，引入“投资份额”等概念，将“隐名合伙份额”等金融产品纳入信息披露的对象，扩大了资本市场法律规制的范围。
（四）法国混业经营基础上的立法与监管模式改革
法国于2003年制定《金融安全法》将证券和期货管理委员会、金融管理局以及金融自律咨询委员会整合为单一金融监管机关，称为金融市场管理局。2004年颁布金融市场管理局规章，对一部分资本市场法律规定的内容做出了更新，其中一项重要的内容就是引入了“集合投资基金”（CISs）的概念，对传统的证券法规制范围进行了扩张。
（五）日本兜底式统合规制模式
日本于2000年5月制订了《金融商品贩卖法》，并对《集合投资计划法》进行了完善。。2006年《金融商品交易法》规定：集合投资计划是基于民法上的合伙、商法上的隐名合伙、投资事业有限责任合伙、有限责任事业合伙的权利以及社团法人的社员权等该权利拥有者以金钱出资进行的事业而产生的收益分配或该出资对象事业相关的财产分配的其他权利。兜底性的抽象化概括性条款，实现了有价证券概念的扩大化和横向统合规制；也反映了具有一百多年大陆法系传统的日本，实现了从“有价证券”到“金融商品”转变，也给其他大陆法系国家提供了借鉴。
（六）境外主要资本市场规制趋势
综观境外主要国家金融改革趋势，我们认为主要有以下几个特点：首先，统合立法趋势明显。相当一部分的金融发达国家已经或开始着手对本国与资本市场相关的法律进行重新整理和修改，不同程度地将具有投资属性的金融商品及服务作为统一的规制对象，或是扩张传统证券法的适用范围或是制定单一的金融商品法或金融服务法。其次，以混业经营为背景的统一监管、功能监管模式逐渐占主导地位。当今，全球资本市场无法抗拒的潮流是因金融产品的创新和混业经营所引发的监管真空或重叠监管问题，这给传统金融监管模式——对不同金融产品进行分类监管的模式带来巨大的挑战。因此需要改革金融监管机构的组织模式和监管规制，从而反映当代金融服务领域的经济现状。
三、中国资本市场改革的法治思考
（一）资本市场统合规制的必要性反思
金融产品创新的多样化是资本市场的主旋律，这使得传统的“证券”概念已经很难完全涵盖市场上出现的各种新型金融产品。对于一些产品特征较为模糊或者兼具多种产品特征的金融商品，往往会引发法律适用上的难题，进而导致监管职责划分的不确定性，由此可能产生监管机构之间互相推诿或者重复监管等问题，诸多购买新型金融产品的投资者的权益无法从传统以金融机构的类别划分而制定出的法律规则体系中得到救济，使得金融消费者的权益面临受损的威胁。而要克服这些问题，一个可行的方法就是推动统合立法，将具有相同“经济实质”的金融商品纳入到单一法律的调整范围中。同时，传统的金融机构和金融市场已经发生结构性变化，依照传统方法已经很难界定金融机构的类型，导致金融监管的基础发生本质变化，因此有必要坚持统一的金融监管体制，以消除“多头监管”可能引发的监管套利。
但也有学者在资本市场统合立法的潮流中提出了谨慎的观点。首先，金融业内部的分工是不可能消失的。混业经营是部分金融机构为了应对激烈竞争而采取的一种经营策略，在一定程度上代表着金融发展的趋势和方向，但并非意味着专业性金融机构会彻底消失。统合立法及统一监管模式仅仅是技术上的考量，是否采纳以及采纳后的改革力度还要考虑本国的经济状况、立法传统等因素。其次，统合立法并不是一蹴而就的，立法改革的困难也是不容忽视的。
（二）中国资本市场统合规制的思考
第一，就我国金融业发展现状来讲，混业经营的程度并不够高。实践中出现银行业、保险业混合部分证券业务，但反过来证券行业未能混合银行和保险业务。资料显示，2012年底，我国金融资产总规模约150万亿元，其中，银行业为133.7万亿元，占比接近90%；保险业为7.4万亿元；而证券业只有1.7万亿元，占比仅为1.1%。而成熟的资本市场证券业总资产约占金融业总资产的比重25%左右。在金融资产结构不合理，金融各行业发展失衡的情况下，金融混业经营的程度并不高，这样的经济条件尚不足以诱致金融监管立法的变迁。
第二，资本市场统合立法须以统一监管模式保障实施，这势必要对不同监管机构的职能、权责进行调整，必然牵扯各个机构之间的利益争夺。我国“一行三会”的监管格局仍难以撼动，短时间内，我国金融监管体制改革很难立即抛弃行业分类而走上单一监管或双峰监管的道路。况且，统一监管也有其固有的缺陷；如果不能很好的设计风险隔离机制、防止监管权力过度集中，统一监管模式也不一定是最好的选择。
第三，我国在长期的分业经营和监管模式下，根据金融业别采取纵向立法的方式制定了多部法律，若现在要一鼓作气进行统合立法，势必要对大量的法律法规进行修改和整合，面临的立法政策和技术上的难题不容忽视的。况且，由于我国资本市场法制建设的时间并不长，各项法律法规仍不健全和成熟，尚未形成完整、合理的体系，因此将进一步加剧整合的难度。
（三）中国《证券法》修改的现实路径
通过上述论证，我们认为目前在我国制定一定“超级金融法”是不现实的，但是鉴于金融产品创新与监管的需要，我们认为《证券法》确实需要调整，通过扩大证券法的调整对象，在一定程度上实现我国证券市场的统合规制。从长远发展的角度看，待未来各项金融领域内的法律法规皆得以修订完善、我国金融法制体系不断健全之后，我国可以考虑对金融市场法律法规进行全面统一的整合，最终实现统合立法与监管。
第一，分业、机构性监管理念转换为统一、功能性的监管理念。应坚持对“经济实质相同的金融功能”进行“统一规制”的功能性监管理念。在资本市场领域，对于所有具有直接融资属性的金融产品，皆应由证监会予以监管。同时，考虑到混业经营的现实及金融控股集团的存在，针对可能涉及多种业务性质或不同监管职责的金融活动，应完善各监管主体之间的协调机制。
第二，“证券”定义扩围。资本市场统合规制的一个重要特征是就法律的核心概念具有包容性与概括性。我国《证券法》中对“证券”的定义过于狭窄带来制度和监管上的许多缺陷。可以借鉴日本的经验，采用“列举+概括”的定义方式，一方面将对常见的证券类型加以列举，另一方面导入抽象概括化的“集合投资计划”概念，作为兜底性条款。
第三，分业监管基础上有条件的统合规制。在不改变既有法律框架的前提下，“制定一部超越各金融业别的基本金融服务法，针对银行、保险、信托、证券法具有共通性而管理不一致的事项予以整合，采取功能性的规范，并推进金融监管的协调和整合。”
参考文献：
[1]参见杨东：《市场型间接金融：集合投资计划统合规制论》，载于《中国法学》2013年第2期.
[2]See Financial Services Act 1986， Part I， Chapter VIII， 75.
[3]See Financial Services and Markets Act 2000， Part XVII， Chapter I， 235.
[4]See Marcus Killick， “Twin peaks” - a new series or a new chimera？ An analysis of the proposed new regulatory structure in the UK， Comp. Law. 2012， 33（12）， 366-382.
[5]参见[日]吉川满：《解读美国“金融服务现代化法”》，载于《经济导刊》2000年第2期.
[6]庄玉友：《日本金融商品交易法述评》，载于《证券市场导报》2008年5月号.
[7]同[1].
[8]参见许凌艳：《金融监管模式的变革及资本市场统合法的诞生——以金融衍生产品监管为视角》，载于《社会科学》2008年第1期.
[9]参见陈洁：《日本<金融商品交易法>中的集合投资计划》，载于《法学》2012年第10期.
[10]参见冯果：《金融服务横向规制究竟能走多远》，载于《法学》2010年第3期.
[11]参见高国华：《金融资产结构不合理催生证券业巨大发展空间》，载于《金融时报》2013年4月15日.
[12]同[10].
作者简介：平娜（1990—），女，安徽淮南人，华东政法大学2012级经济法专业硕士研究生，研究方向：经济法、商法。
基金项目：本文为华东政法大学2013-2014年度研究生创新能力培养专项资金项目“资本市场统合立法趋势研究——以金融混业监管为背景”的阶段性成果之一，项目编号20141001。
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