[基础设施PPP供给模式研究综述]基础设施供给的提供方式
时间：2019-02-03 05:39:04 来源：千叶帆 本文已影响人
摘 要:国内基础设施PPP供给模式的理论研究起步比较晚,真正这方面的研究,是近几年刚刚开始。虽然在一些报刊杂志、学术刊物和互联网上有不少研究文章、学术论文和理论探讨,但真正形成系统学术研究报告和理论还较少。国内对于基础设施PPP供给模式的研究大多集中在在介绍PPP模式的定义、特点、 产生背景、风险共享、运用的必要性和可行性,以及其发展过程中面临的困难和需要解决的问题等。
关键词:PPP模式;内涵;积极性;风险共享
国内基础设施中PPP供给模式的理论研究起步比较晚,真正这方面的研究,是近几年刚刚开始。李秀辉、张世英对PPP模式产生的背景、概念特征、优势和应用实例进行了简单的介绍,并就PPP模式在国内公共基础设施建设中的应用前景进行了展望。天则经济研究所和建设部政策研究中心一些专家和学者,近几年相继发表了一些研究报告和学术研究报告,比较深入地进行了探讨和研究了PPP模式。如曹远征在他的《公共民营合作制及其在中国的作用》一文中,主要探讨了PPP模式的概念、形式、操作流程、建立该模式所要考虑的问题以及在我国的实践。
一、PPP模式的内涵
我国学术界对PPP模式的概念、定义和理解没有形成统一的认识,在国内翻译文献中,有关PPP模式的译法也是多种多样。如公私合作伙伴模式、公立私有伙伴关系、公私营机构的伙伴合作、官方/民间的合作、民营化、公共/私人合作关系、民间开放公共服务、公共民营合作制、官督商办模式、国家私人合营公司等,这些概念的差异反映了学者们对PPP模式的理解和认识上仁者见仁,智者见智。
(一)PPP模式的定义和范围
曹远征认为PPP模式是完成某些有关的公共设施、公共交通等相关的服务项目而在公共机构和民营机构之间达成的合作伙伴关系,这种伙伴关系的达成是通过签署明确的合同,明确双方的权利义务,确保项目的顺利完成来实现。它的特点是分享投资收益,共同承担主要风险和社会责任。PPP模式的基本形式应包括:运营维护协议、管理协议、租赁购买、BOOB/BT0、特许经营、非公共机构拥有等。
贾康,孙洁对PPP模式的概念,起源,特征和功能进行了比较细致的研究:
1.强调PPP模式是一种管理模式:所谓PPP模式,是指政府公共部门与民营部门合作过程中,让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务,从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。通过这种合作和管理过程,可以在不排除并适当满足私人部门的投资营利目标的同时,为社会更有效率地提供公共产品和服务,使有限的资源发挥更大的作用。
2.PPP管理模式与融资模式存在区别:第一,融资只是PPP模式的目的之一,并不是全部;第二,融资更多考虑将自己的风险最小化,而PPP管理模式,更多是考虑将整体风险最小;第三,与风险控制相对应,融资者考虑的是自己收益最大化,而PPP管理模式却以社会综合效益最大化的导向。
3.PPP模式的运行具有三个重要特征:伙伴关系、利益共享和风险分担。PPP模式是一种新型的管理模式,不仅具备管理的一般职能,如计划、组织、领导、控制,还具有其它管理模式所不具备的职能,如扩量融资、利用新技术,以及值得强调的机制创新职能。
(二) PPP模式的积极性
公私合作制可以发挥公共机构和民营机构各自得优势,以弥补对方身上的不足,可为城市公用事业建设筹集资金、节约建设和运营成本并共担风险。总之,减轻了政府压力,提高服务质量和经营效率。鲁庆成分析了PPP模式在城市基础设施建设中推进的经济和政治原因,包括基础设施投资总量不足,供需矛盾突出,公用事业滞后于经济发展和居民生活需求;融资渠道狭窄社会直接投资较少;国企改革滞后,资金效率不高,服务问题突出等。
(三)PPP模式中的风险共享
目前学术界对于项目风险分配的首要原则已达成共识,即由对风险最有控制力的一方承担相应的风险。基本思路是要使不同的项目参与者能达到互惠互利、共赢的目标,包括公平原则,归责原则,风险收益对等原则,风险成本最低原则,风险上限原则,直接损失承担原则,风险分担的动态原则和风险偏好原则等。
许多学者还对PPP模式的风险共享方式加以研究。吴娟针对PPP模式的公用事业项目风险采用层次分析法(AHP)层次群组分析法进行评估。刘雷研究了北京轨道交通建设运营中的PPP模式应用,利用CAPM模型对项目风险进行定价,利用现金流量模型对项目经济强度进行财务敏感性测试。
二、PPP模式在我国推进的问题研究
曾洁指出了PPP模式运用到我国基础设施建设中存在的问题,主要包括缺乏一整套与PPP模式相适应的法律法规,私人部门融资存在障碍,政府角色错位,现有的审批程序与PPP模式相抵触等。邹昱昙也指出多年来我国基础设施建设都是采用政府财政拨款的单一模式,缺少相关实践经验,因此PPP模式在我国基础设施项目运用中存在许多问题,比如政府角色难以转变,私人部门由于资信问题融资存在障碍,相关法律框架不健全,风险管理困难,风险分摊机制不完善,公共产品价格难以确定,一些地方政府盲目承诺投资回报率,缺乏专业化的机构和人才等。
(一)PPP模式的风险管理
邓小鹏,李启明,熊伟,袁竞峰通过系统化的方法识别出国内PPP模式的风险,并通过问卷调查各个风险的相对重要性,再进行因子分析,从而得到五个最关键的风险,包括宏观管理和私营机构自身能力方面的风险,政府监管方面的风险,主项目生存相关的风险,项目融资和成本等方面的财务风险,以及与公私双方共同决策能力相关的风险。并指出我国PPP模式风险管理中需要注意的五个方面:PPS的内外部环境有待优化,PPP私营参与方的自身能力亦需要提高;政府部门需要提高对相应PPP模式的行政管理和规制能力,同时应提高PPP模式的吸引力; PPP模式自身的生存能力需要得到进一步加强;PPP模式公司应加强成本控制;公私双方应同时增强项目决策的能力。
(二)PPP模式的监督管理
对于公私合作制的监督管理,大多数学者是从政府管制的角度进行研究的。袁持平认为公共项目定价机制应该以运行成本监督为基础,进行效率评价与激励,提出用拉姆齐定价、价格听证制度和相机抉择制度。定价政策的基本要素应该包括起始票价和调价。
(三)PPP模式的法制设计
作为基础设施建设与运营的新型模式,PPP模式在中国的应用得到了普遍的关注,其立法问题是PPP模式真正得以推广的关键所在。邓芸,闫宝龙进行了吸引民间资本以BOT模式投资于基础设施建设的法律思考。
三、评述
从国内的研究来看,虽然研究的时间不长,但是己涉猎PPP模式的各个方面,大多是从民营化的角度,在公用事业领域对PPP模式进行的研究,涉及到PPP模式的操作流程、监管等问题。虽取得了许多进展,还存在着四个比较突出的问题:
1.对PPP的理解不够清晰:一是对PPP模式的定义不清晰,其与政府采购以及私营化都存在差别;二是对PPP模式的功能的认识还不够全面,很多仅仅停留在PPP模式的融资功能上,而不是以一种新的管理方式而存在。有文章中把PPP模式与BOT、特许经营等都看成是基础设施的一种融资形式。
2.对PPP模式的研究缺乏系统性,而且更多地停留在微观的技术设计等层面。PPP模式的运行一个复杂的组成体系,时间长,项目繁多。它的成功不仅需要政府和私人部门的合作,需要完善的合同设计,更需要一个完善的宏观制度体系设计。
3.对PPP模式的财政影响的关注度不够。相比于传统的政府采购,借款融资进行基础设施的建设,PPP模式有利于缓解政府现期财政资金不足,专业项目风险,并利用私人部门更优的管理技能,实现效率的提升;但是如果政府把PPP模式只是作为规避当期支出,不体现在当期预算和会计帐薄里;或不能有效的转移风险,那么PPP模式不仅不能有效转移风险,而且会增加新的风险,PPP模式中政府担保等各种隐性债务对未来财政可持续和宏观经济稳定带来严重威胁。
4.当前地方政府为领导下的基础设施对PPP模式的需求较多。基于地方政府特有特性,其PPP模式的运行风险更值得关注。■
参考文献
[1]孙洁.PPP管理模式对城市公共财政的影响[J].财政研究,2002,(10)
[2]王灏.PPP的定义和分类研究[J].都市快轨交通,2004,(5)
[3]刘新平,王守清.试论PPP项目的风险分配原则和框架[J].建筑经济,2006,(2)
[4]贾康等.新农村建设基础设施建设中PPP模式的应用.地方则政研究.2006,(5)
[5]胡静林等.PPP模式在农村基础设施建设中的应用[J].中国财政,2006,( 9)
