美日两国金融监管制度的对比分析及启示
时间：2020-04-25 05:22:11 来源：千叶帆 本文已影响人
摘 要：金融全球化改变了金融市场的面貌，也对传统的金融监管制度提出了挑战，各国都在根据自己的国情探索新形势下的有效监管之路。在金融全球化之下，各国的金融监管制度改革呈现出趋同化的趋势。我国在完善金融监管制度时也应该注重借鉴国际经验，美国、日本两国的金融监管制度改革具有各自的特点，对我国金融监管理念的革新和金融监管模式的完善都有借鉴价值。
关键词：金融全球化；金融监管制度；金融监管理念；金融监管模式
中图分类号：F830.2 文献标识码：A
文章编号：1003—0751(2008)02—0066—03
在金融全球化背景下，全球金融市场发生了深刻的变化，各国的金融监管制度都面临着严峻的考验，每个国家都在根据自己的国情探索着通往有效监管的途径。尽管每个国家都是根据本身的政治、经济发展状况来选择改革的路径与模式，但在金融开放、金融市场一体化的环境下，各国的金融监管改革也出现了趋同化的趋势。首先是金融监管理念的趋同化，各国在改革中都强调放松政府管制，加强市场约束，建立起真正意义上的能够纠正市场失灵的有效金融监管制度。其次是金融监管体制完善的趋同化，各国在改革中强调建立与金融混业发展相适应的金融监管模式，强调完善金融监管法律制度的重要性。
笔者认为，中国的金融监管制度改革也应更加强调国际共性，充分比较与借鉴各国经验，找出一条更为合理可行的改革路径。下面比较美日两国在金融全球化背景下金融监管制度的共性与特点，分析其有效监管的特征，以其对我国金融监管制度的完善有所借鉴。
一、美国金融监管制度的分析
美国是世界上金融市场最为发达的国家之一，这与其先进、完善的金融监管制度密切相关。但美国金融监管制度的建立并非一朝一夕之功，而是一个循序渐进的改革与发展的过程，这个过程有两个明显的特征：一是市场主导：监管制度的改革往往是对经济发展现实的适应；二是监管法制化：美国金融监管制度的每一步发展，都配以相应的立法，监管方式也是以法律手段为主，行政手段为辅，金融监管制度的完善与金融司法制度的完善几乎是同步的。
美国金融监管制度确立于20世纪30年代罗斯福新政时期，巩固于20世纪70年代。这个阶段监管制度的主要特征为：确立了分业监管的体制；对于银行业实行双轨监管，监管措施上采取全面的金融管制，主要内容包括限制金融机构的存贷款利率；限制银行分支机构、银行控股公司及银行合并；限制银行业、证券业、保险业之间的相互渗透。
美国建立于20世纪30年代的全面管制的金融监管制度主要是为了纠正1929年经济大萧条时期，金融业投机过度，导致市场崩溃的错误。但进入20世纪70年代以来，这种限制竞争的监管制度越来越难以适应金融业发展的需要。
20世纪70年代末至90年代末，美国的金融监管进入了改革与发展的阶段，这一阶段的主要特征为：建立了更为适合金融业混业经营发展趋势的监管新体制；在监管措施上放松管制，鼓励金融机构之间的竞争，并注重加强对跨国银行的监管。
美国是一个有着良好法治传统的国家，其金融监管制度是建立在金融立法制度与金融司法制度之上的，因此美国的金融监管制度改革进程具体表现为以新的金融立法，突破原有的金融监管框架。这是一个循序渐进的过程，从20世纪80年代开始时至90年代末，美国国会通过了多部新的金融法案，逐步取消了对金融机构规模、业务的限制，在监管理念上也逐渐由以往的限制竞争，强调以管制维护金融体系的稳定与安全转变为鼓励竞争，强调以有效监管提高金融体系的效率。
从金融监管体制上来看，改革后的美国金融监管体制从原先的单一的、分业监管体制过渡到了以联邦储备委员会为核心的综合性、功能性监管体制：联邦储备委员会对混业经营的金融控股公司进行综合性监管，并对银行业、证券业、保险业的限制性规定有裁决权。在联邦储备委员会之下，由货币监理局、联邦储蓄保险公司以及州银行监管机构对国民银行以及州银行进行双轨监管；由联邦证券交易委员对证券业进行监管，但各州也有自己的证券法，可行使部分的监管权力；由各州保险监督机构对保险业进行监管，但由全美国保险监督协会(NAIC)协调各州保险立法。新的监管体制由过去按照金融机构的性质进行监管过渡到按照金融业务的性质进行监管，而对金融业务性质的判断也采取了更为灵活的标准。
从监管理理念上来看，新的监管制度摒弃了以往人为限制竞争，以牺牲金融市场效率为代价换取金融体系稳定的传统，强调监管并非对金融机构具体运作的管制，而是对金融机构稳健经营的监督，旨在创造出公平有序的市场环境，促进良性竞争，提升金融市场的效率。
从金融监管方式上来看，监管当局建立了一套合理有效的风险预警机构和激励机制，现场检查与非现场检查并重，强调对金融机构监管的系统性与持续性。其中最具代表性的是“新骆驼银行评级制度”（CAMELS），是美国监管当局在完善了原有的“骆驼银行评级制度”（CAMEL）基础上建立的。“新骆驼银行评级制度”从资本充足率（capital requirement）、资产质量（asset quality）、管理能力（management）、盈利能力（earning）、资产的流动性（liquidity）、敏感性（sensitivity）等6个方面综合考察银行的稳健经营能力。新骆驼银行评级制度将银行分为5个等级，银行评级结果具有公信力，这会激励银行管理者改善经营，提升风险控制能力，由此监管当局可借助市场约束及银行的内控机制保障银行体系的稳健与安全。
二、日本金融监管制度的改革与发展
日本在战后形成的金融体系被称为“1955年体制”，体制内处于支配地位的是以大藏省为中心的金融行政部门，其特点是分业经营、专业管理，国家以行政指导的方式对金融体系进行统治性的管理。此体制在资金绝对匮乏、为有效利用有限资金的情况下是有效的，为日本创造战后“东亚奇迹”发挥了积极作用。但是，由于日本已经完成了从追赶型经济向发达国家经济的转型，在经济高速增长、资金总量大增并且出现了大量过剩资本时，这种制度就失去了适应金融环境变化的应变能力，“金融压抑”越来越显现出局限性。在1980年前后，日本金融界的指导理念发生了转换，由过去对银行的“护送船队”式保护政策开始向规制缓和、金融效率化转化。日本于1978年开始实施金融自由化，重点目标是利率市场化和放松金融管制。20世纪90年代末的金融危机后，日本对金融监管制度进行了大幅度的改革，其主要内容是削弱大藏省的金融控制权；分割其金融监督职能，建立独立、统一的金融监管机构。到2001年，一个以金融厅为核心，独立的中央银行和存款保险机构共同参与、地方财务局等受托监管的新的金融监管体制框架已基本形成。
改革后的日本金融监管体制有三个重要的特征：
1.强调金融监管的独立性。日本旧制度的症结是大藏省集财政、金融管理为一体，凌驾于中央银行之上，货币政策与金融监管丧失了应有的独立性。新制度强调中央银行的独立性，赋予其独立制定货币政策的职能。而金融厅成为日本金融监管的最高权力机构，全面负责对所有金融机构的监管工作，为了确保金融厅的独立性，日本规定金融厅的长官由首相直接任命，人事权由金融厅长官直接掌握和负责。中央银行也负有金融监管的职责，为控制金融风险而按合同对金融机构进行检查和提供相关的服务，但在金融厅长要求时，中央银行应向其出示检查结果，并允许金融厅职员阅读相关资料。总的来讲中央银行与金融厅的监管侧重点不同，但两者的独立性都是新制度所强调的。
2.分业监管与功能监管的统一。无论是金融厅还是中央银行，在机构设置方面均按照监管业务的性质而非行业性质对内部监管机构进行了重组，成立了以不同监管职能为主的专业监管部门；在力求实现职能监管的基础上，保留分业监管优势，即在职能监管部门之下按行业细分科室，以发挥专业监管人员的技术优势，实现分业监管与职能监管的有机统一。
3.缩小行政监管范围，增强市场约束在监管中的作用。日本金融监管当局顺应金融自由化的发展趋势，适当缩小了行政监管范围，行政监管只负责金融制度的确立、经营的合规性与稳健性、金融风险监管等宏观内容，不再干预金融机构的具体业务，对金融机构运营状况监管，主要通过信息披露、增强居民风险意识和加强会计师事务所等社会中介服务机构的社会监管职能。
三、美日金融监管制度改革对我国的启示
1.金融监管理念的革新：建立市场导向型的有效金融监管制度
我国长期以来金融监管以行政管理的方式进行，既限制了金融市场的发展空间，又不能有效防范金融风险。在金融全球化的背景下，我国迫切需要建立起一个能够促进市场公平竞争，有效防范金融风险的监管制度。从美日两国金融监管制度改革的比较分析中可以看出，市场导向型的有效金融监管才是最佳的监管制度。当前我国建立市场导向型的有效金融监管包括两个方面：
（1）加强市场约束在金融监管中的作用。金融业的外部监管体系主要有两类，政府监管（government supervision）与市场约束(market discipline)。传统的金融监管往往强调政府监管，而忽视了市场机制约束金融机构的力量。实际上，市场具有迫使金融机构有效合理地利用资金和控制风险的作用。20世纪80年代以后，越来越多的监管当局意识到，政府不应该再干涉金融机构的具体业务，而应将监管重心转移为营造一个公平、透明的市场环境，确保市场约束的有效实施。监管当局的主要职责应该是：建立完善的信息披露制度，使市场参与者及时准确地了解金融机构的各种风险状况；对金融机构内部风险管理体系进行认证，监督其执行，并提供相应的激励机制。就我国而言，现阶段要求金融机构建立负责任的风险监管体系，还为时过早。加强市场约束的重点应放在由监管当局完善信息披露制度上，增加金融机构运作的透明度，使公众能够及时、准确地了解金融机构相关信息，以实现市场监督。完善信息披露制度并非易事，尤其是在我国目前这种诚信缺失的社会环境下，金融机构本身披露的信息可信度低，虚假的信息不仅会误导公众，更重要的是当虚假信息已经成为市场常态，公众对信息披露制度的信心也会瓦解，终将导致信息披露制度与市场监督制度的崩溃。我国证券市场中信息披露制度名存实亡的窘境即是前车之鉴。完善信息披露制度的首要问题是披露的信息一定要真实可靠。解决这一问题可以从两个方面入手，一是依靠法律手段，完善对虚假信息立法，使之更具操作性，提高金融机构提供虚假信息的违法成本。二是借助独立的专业资信评级机构，在现阶段甚至可以考虑与国际知名的资信评级机构合作，以增强信息披露的独立性与可靠性。
（2）加强金融监管的独立性。金融监管的独立性是有效监管的必要前提。强调金融监管的独立性对于我国当前的金融监管体制改革尤为重要。由于制度基础不同，我国难以一步到位地建立起类似欧美国家的高度独立的金融监管机构，但日本的经验是可以借鉴的。日本传统的金融监管制度也在很大程度上带有行政干预的色彩，金融监管职能从属于政府的财政部门大藏省，在20世纪90年代末期的金融危机中日本认识到政府过度干预金融监管的弊端，从而成立了相对独立的金融监管机构金融厅，为了保障金融厅的独立性，日本政府赋予其相当大的权限，首先是从法律上确立了金融厅行使监管职能的独立性，其次在机构设置上，金融厅为总理府的外务省，金融厅长官由首相直接任免，并掌握金融厅的人事权。我国应该颁布金融监管法，以法律的形式明确金融监管的独立性。在保持分业监管的框架下，可以考虑设置独立的金融监管委员会，不仅可以协调各监管机构之间的工作，还可以整合监管资源，抗衡来自其他行政部门的干预，以谋求金融监管的独立性与权威性。
2.金融监管模式的完善
一国选择何种监管模式主要是考虑是否能够降低监管成本，提高监管的效率，也要考虑到本国的政治制度与经济发展的情况。我国目前采取的是分业的（按行业设置监管机构）、集权型的（由中央监管机构设置分支机构对地方金融机构实施垂直监管）监管模式，但该模式存在两个较为严重的缺陷：首先，分业监管模式缺乏对混业金融机构以及交叉金融业务的监管。如对于新型的金融控股集团如何监管，对于介于存款与保险，存款与基金，基金与保险之间的产品和业务又如何监管，目前我国在法律法规上、机构组织上仍是空白。其次，集权型的监管模式与我国幅员辽阔、中小金融机构众多，银行业集中度下降，证券业、保险业集中程度较低的国情不适应。保监会、证监会、银监会对处在广大农村、小城镇的保险业务、上市公司、证券营业部、合作性金融机构的监管鞭长莫及。在全世界范围内，应对金融业混业发展有两种监管思路，一种是完全的混业监管，另一种是保持分业监管框架，引入功能型监管。就我国而言，分业监管框架下的功能型监管更为可行。从现有的分业监管模式向功能型监管模式转变，首先要扩大分业监管机构的监管范围，逐步向功能型的监管模式过渡，在此基础上，可以参照美国形成多元化的金融监管模式，也可以参照日本金融厅的做法，将分业监管机构合并，成立功能型的一元化监管机构。
就我国而言，应该从集权型的监管模式转为集权与分权相结合的模式，以发挥地方政府对于中小型金融机构的信息优势，得以就近监管，使高级别的监管机构可以集中资源对大型金融机构进行监管。在实践中，对于全国性的、国际性的大型金融机构应该采取集权式的监管，而对于地方性的中小型金融机构则可采取分权式的监管，充分发挥地方政府距离近，熟悉情况，采取行动及时的优势。在监管内容上，对于市场准入、稳健经营指标、机构合并、市场退出应该有全国统一的标准，进行集权式的监管，而对于金融机构日常业务的监管则可委托地方政府实施。
参考文献
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