加拿大和美国不设防边界探源

[摘 要]加拿大和美国间的不设防边界可以追溯到1817年由英美双方确定的《拉什-巴格特协定》。该协定是在1812—1814年英美战争之后，两国达成的有关五大湖流域非军事化的协议。在其后的执行过程中，该协定历经两次大的挑战，最后得以保留并存续至今。随着世界形势的变化和加美不对称双边关系的确立，协定的执行过程体现出更多的灵活性和建立在妥协、谅解基础上的原则性。《拉什-巴格特协定》为加美不设防边界的形成和稳定奠定了一定的法理基础。

[关键词]拉什-巴格特协定，不设防边界，加美关系

[中图分类号]K7 [文献标识码]A [文章编号]0457-6241（2011）20－0059－06

加拿大与美国作为北美两个国土面积最大的国家，共享着8892千米（5525英里）的陆路边界（包括小部分位于大西洋、太平洋和北冰洋近岸，以及五大湖区的边界）[1] (p.12)，这是世界上最长的不设防边界（unguarded border）。然而，这种和平景象并非自古即有。自美国独立战争始至19世纪20年代，加美边界对峙严重，为此也曾两度大动干戈，其中1812—1814年战争就是涉及领土争议而发生军事冲突的典型事件。此后，加美边界问题尽管一直争议不断，但再也未发展到激烈交火的程度，这很大程度上与《拉什—巴格特协定》的达成密切相关。该协定虽然在1817年签订，后来也曾遭遇过重大挑战，但并未遭到废弃。直至今天，在五大湖流域非军事化乃至加美整个不设防边界，该协定仍然发挥着重要作用。国内学术界对两国不设防边界的研究较为分散，有待深入①，本文试图在这一方面做出尝试。

《拉什—巴格特协定》对加美不设防边界的形成具有重要的奠基意义。1817年4月，由美国代理国务卿理查德•拉什和代表加拿大殖民地的英国驻美公使查尔斯•巴格特以换文形式确定的《拉什—巴格特协定》，是美英两国缔结的关于限制两国在美国与加拿大大湖区边防力量的协定。该协定也被国际法学界认为是裁军史上通过平等协商签订的最早的限制军备协议，后来成为美加建立和平边界关系的基础[2] (p.65)。此后，大湖区不设防原则还被运用到加美陆地边界，形成了当今世界上最长的不设防边界。

一、美国独立战争后至1817年前的边界对峙

自美国独立后至1817年之前，英美在北美的边界一直保持对峙态势。尽管两国试图通过签订条约来解决边界争端，但都未取得实质性进展。1812—1814年战争更是将边界的严峻形势推向了战争。之后，英美两国在边界五大湖区的军备竞赛加剧，直到《拉什—巴格特协定》签订后，局势才得以缓和。

1783年《巴黎和约》划定了美国与英国、西班牙在北美属地的边界；英国承认美国独立和占领密西西比河以东的土地；停止敌对行动，英国撤出全部海、陆军。但考虑到新独立的美国可能会向西、向北扩张，英国迟迟不肯履行和约条款，拖延撤出在俄亥俄等地区所设的军事据点。边界线上这种悬而不决的状态一直持续到18世纪90年代中期[3] (p.19)。1793年，英国政府通知驻伦敦的美国公使，英国计划无限期地占据美国西北部的据点，这样就违反了当初《巴黎和约》的条款。加之其他矛盾累积在一起，美国政府的反英情绪十分强烈。国会里发出了“断绝与英国一切往来”的呼声。1794年3月，美国国会通过封港一个月的法令，英美关系恶化，战争有一触即发之势。

在英美关系日趋紧张的形势下，总统华盛顿评估了当时英强美弱的现实以及国内的复杂局势，决定与英国进行和平谈判。经参议院批准，华盛顿决定派遣首席法官约翰•杰伊以特使身份赴伦敦解决两国分歧。经过协商，1794年11月，两国签署了《英美友好、通商和航海条约》即《杰伊条约》。该条约主要重申了《巴黎和约》的内容，其中规定，英军于1796年6月10日前撤出美国西北边境的军事据点；重申两国拥有密西西比河的航行权；其他如边界、赔偿等问题交给三个混合委员会去处理。但《杰伊条约》的执行效果不佳，边界分歧仍是未解的悬案。而美国在此次协商中做出的较大妥协和让步，也遭到了国内强烈的声讨和抗议。因此，《杰伊条约》并未从根本上消除英美间的摩擦。

与此同时，英美在海上冲突的加剧也增加了两国战争的危险性。1802年以后，英国与法国拿破仑的斗争导致了海上封锁与反封锁的较量。为了阻止战争物资运抵法国控制下的欧洲，英国在公海上强行检查包括美国在内所有中立国的船只，并强行搜捕被认为是英国皇家海军逃亡的士兵。为此，美国不断提出抗议，怨恨加深。而美国国会内部也出现了一批“战争鹰派”人物。他们坚持认为，进攻英国及其虚弱的盟国西班牙的途径就是打击两国在美洲的殖民地。于是，进攻加拿大的口号不绝于耳。此时，英国在与拿破仑斗争中的屡屡受挫也让这些鹰派人物大受鼓舞。1812年6月，美国正式对英宣战，英美战争爆发。

战争过程中，虽然英军也有败绩，美军更是战绩不佳，胜少负多。1814年12月，两国最终签订了《根特和约》。和约只规定了双方交还战时占领对方的领土，但回避了引起战争的一系列实质性问题，如海上中立权问题、强征水手问题和边界问题等。“美国从和约中得到的唯一收获是和平”[4] (p.71)。“战争鹰派”们企图征服加拿大的愿望落空，反而使加拿大内部暂时搁置分歧，增强了一致抗美的凝聚力，同时也增强了同母国——英国的联系。1812年战争以后，英美对对方的提防促使两方在五大湖地区加紧进行扩充边防的军备竞赛。这种消耗双方的局势成为《拉什—巴格特协定》成功签订的重要时代背景。加拿大学者吉尔伯特•柯林斯认为，《拉什—巴格特协定》是1812年战争的直接后果[5] (p.203)。

二、《拉什—巴格特协定》的签订

英美两国达成《拉什—巴格特协定》的过程可谓一波三折。在经历了三次酝酿之后，特别是1812年战争的洗礼，两国都认识到了保持五大湖区边界和平的双赢意义。在美国的积极促动下，英国最终同意在该地区与美国签署非军事化协定。

事实上，在1817年正式确定《拉什—巴格特协定》之前，美国至少在三次正式外交场合提出过五大湖流域非军事化的建议。1783年，时任美国外交官、后来的第二任总统的约翰•亚当斯在结束独立战争的巴黎和谈中提出过。1794年，约翰•杰伊在与英国进行《英美友好、通商和航海条约》协商时，吸纳了财政部长汉密尔顿的建议，再次提出了非军事化的想法。1814年，在试图结束1812年战争的比利时根特会谈中由美国再次提出[6]。

在最初的两次商谈中，英国对美国提出的建议持排斥和拒绝态度，认为美国用心险恶、有“调虎离山”之嫌，即试图把英国的军力从加美边境区撤走，美国就可以直接与弱小的加拿大接触，进而达到吞并之目的。在1814年的第三次商谈中，英美双方都试图拿出诚意，在五大湖边界区的非军事化原则上达成一致。美国承诺，彻底放弃兼并加拿大的企图，但要英国做出裁撤军备的行动。这引发了英国方面长久的争论。相当一部分英国人认为，其在北美大陆上实际上是弱者，若答应美国的要求，在加拿大遭到美国突然袭击时会无力援助。而美国辩称，其在边界防御上并无军事优势，且对加拿大无任何不良企图；美国对英国在商业贸易上也依赖很大，且慑于英国海军的实力。尽管这些还是不足以打消英国对美国的疑虑，但两国谈判团最终还是向前迈出了重要一步，于1814年7月提出了一个草案。但遗憾的是，在正式协商时该议题并未继续得以讨论。

但1812年战争已经清楚地表明了五大湖流域对英美两国的重要战略意义，两国尤其是美国方面也都有意订立保证该地区和平的法律文件。正如时任美国国务卿的詹姆斯•门罗所说：“很明显的是，如果双方再在那个地方持续增加军事力量以占据优势，将会导致巨大的消耗，而且发生冲突的可能性将大大增加。”[7] (p.235)

1816年7月间，门罗与英国驻美公使查尔斯•巴格特举行了多次会谈，其结果是门罗在同年8月2日给巴格特信件中提出了具体建议，即在安大略湖和尚普兰湖，各限有一艘舰船；在双方的湖区上游（实际包括伊利湖、休伦湖、密歇根湖和苏必利尔湖）限有舰船两艘。每艘舰船不得超过100吨位，所载大炮的重量不得超过18磅；应立即拆除（forthwith dismantled）在这些水域的其他武装舰船，不得再建造或武装其他战舰；保留的小型舰船“仅限于做好本职工作，执行缉私法规，运输部队、货物等其他此类服务，不得干预另一方的战舰工作”。最后双方还声明，今后如果一方宣布该协定无效，必须预先告知另一方，自接到通告之日起满6个月后，该协定的约束力才能停止[8]。

但直到1817年1月初，英国外交大臣卡斯尔累勋爵才正式告知巴格特，英国政府决定接受美国的建议，并以外交换文的形式确定美国在1816年8月2日信件中的提议。当这封快件（dispatch）在1817年4月底到达美国政府手中时，门罗已经就任美国总统，理查德•拉什（Richard Rush）为代理国务卿（约翰•昆西•亚当斯辞任美国驻英大使后还未到达美国任国务卿）。1817年4月28日和29日，美英双方换文确定的内容即是所谓的《拉什—巴格特协定》。从本质上看，尽管该协定是通过拉什和巴格特两人达成的正式档案文件，且都以两人的名字命名，但拉什本人原本和该协定毫无联系，巴格特本人也只是起到“传声筒”的作用，因此查尔斯•P•斯塔西认为，最应该被人们铭记的、与此协定联系在一起的人物应该是门罗和卡斯尔累[9] (pp.11～12)。

此后不久，英美又签订了1818年条约（Treaty of 1818），解决了《根特条约》的一些争端问题，如渔业问题、美加中段边界问题等，为英（加）美关系的缓和与《拉什—巴格特协定》的有效执行奠定了良好的基础。

三、《拉什—巴格特协定》的初期实施效果及遭遇的挑战

《拉什—巴格特协定》在实施初期取得了显著的效果，但也经历了两次大的挑战，最终得以保留。随着19世纪后期形势和力量消长的变化，协定在具体执行上也出现了一些新变化。

《拉什—巴格特协定》生效后，英美双方都做出了一定的履约行动。英国一开始甚至没有保留协定中允许的现役的小型舰船。实际上，协定并没有禁止使用这种用于执法和运输的船只。一个突出的事例是，1817年秋，五大湖区英方新任军事指挥官罗伯特•豪将军接到撤军的命令时，沮丧地写道：“在防御设施上，我们只能用一艘舰艇进行防卫。”[10] (p.135)尽管他不想这么做，企图保留着自己更多的指挥权，但也只能以金斯顿造船厂官员的身份驻扎在岸上。美国一开始试图在协定的允许范围内派遣四艘现役舰船，但直到1820年，四艘已经缩减至两艘[9] (p.14)。当然，《拉什—巴格特协定》并非完全去除现有的舰艇，大部分原有舰艇是被原地放置起来，以备日后必需时重新整修或武装。这反映了英美双方彼此戒心未消，对协定的执行力是持怀疑态度的。尽管如此，两国在五大湖区保留设施的支出也显现出逐渐削减之势。

《拉什—巴格特协定》的初期实施效果显著，但并非一直持续，它也曾面临过两次大的挑战，英（加）、美也曾为了形势的需要而违反过协定的有关条款，但暂时的举动并未造成长期的对峙，双方努力把局势把握在可控的范围之内。

第一次遭遇的重大挑战是上下加拿大1837年起义。为镇压这两次起义①和来自边境的由美国同情者支持的侵扰，英国在五大湖流域又增加了一些武力战舰和船只，这样就违反了协定的限制。英国向美国保证，这些战舰会被严格地用于镇压叛乱的目的。美国国务卿约翰•福塞斯尽管抱怨英国无视协定的存在，但并未提出正式抗议。直到1838年底，在美国认为起义已经得以平息的时候，福塞斯正式向英国驻美公使亨利•福克斯提出抗议，福克斯向其解释了保留超过《拉什—巴格特协定》海军军力的必要性是，“缘于加拿大还处于非法的、敌对的危险之中”，并且安慰福塞斯，这只是临时措施，只有在紧急情况下才会持续[11] (p.13)。总之，由于美国政府无意介入加拿大起义，也没有支持美国同情者在其边境地域对加拿大发动的袭击，因此，这次事件并未对两国关系造成重大后果。

第二次挑战是在美国内战时期。与1837年上下加拿大起义的情势相反，北方联邦各州经常遭到来自加拿大的邦联主义同情者的攻击。美国自内战爆发之初就开始在伊利湖地区建造新的所谓的“缉私船”（revenue cutters），此举引起了英国的不满，认为是违反《拉什—巴格特协定》的行为。但美国政府并不理会，并且于1864年6月由众议院通过一个决议，敦促总统发布一个终止《拉什—巴格特协定》的公告，美国政府最终于1864年11月宣布，六个月后，他们将“依据形势的判断和实际的需要，自由增加在五大湖的军舰数量”[6]。英国政府也作出相应反应，提醒美国政府英国也会增加在大湖区的军事防备，但也提出了一旦恢复和平即进行更新条款的倡议。此时，美国忙于内战，无暇他顾。而美国一些国会议员认为及早更新比增加紧张局势更为明智。1865年3月，在获悉一些邦联党人已从加拿大撤出，并且加拿大方面也愿意拨款补偿美国遭受的部分损失之后，美国决定收回终止《拉什—巴格特协定》的公告。协定经历了一次存废的“洗礼”，从一定程度上看，英美双方的克制最终没有让协定“前功尽弃”。

美国在内战中的咄咄逼人之势以及再次试图吞并加拿大的鼓噪，促使英国政府不得不重新考虑加拿大的防务问题，这也成为1867年加拿大自治领建立的直接原因。19世纪后期的欧洲局势也发生了剧烈变动。德国的统一打破了欧洲的军事格局，改变了欧洲各国的力量对比，英国对之惊恐不安。面对美国的扩张和强大，英国试图改弦更张，调整对美敌视和遏制的战略，英美关系呈现出缓和与接近的征兆。“其结果是，到19世纪末，英国启动了长期为盎格鲁——撒克逊人所津津乐道的逐渐向美国‘转让’世界霸权的进程”[12] (pp.40～41)。英美关系的不断升温也深刻影响到加美关系的走向，从《拉什—巴格特协定》执行中的灵活性和原则性上即可窥见一斑。

四、《拉什—巴格特协定》的灵活性与原则性

1867年加拿大自治领的建立，标志着英属北美殖民地时代的结束和统一、独立的民族国家的开始。这对美国来说是一个难以接受但又无可奈何的事实。19世纪末，随着欧洲局势的变动和英美的势力消长，英、美、加北大西洋三角关系也出现了缓和与改善的迹象。这对英（加）美在《拉什—巴格特协定》的灵活处理和原则坚持上都有重要影响。

19世纪末英美关系和加美关系的重大转折点是1871年《华盛顿条约》的签订。“条约包括了英美关系中的各项主要问题”[13] (p.383)，诸如美国在内战期间的赔偿问题；芬尼亚兄弟会的骚扰问题；圣胡安岛的归属问题，以及北大西洋的捕鱼权等问题。这些问题在《华盛顿条约》以及后续的仲裁中陆续得到解决。英美关系由此进入了一个相对稳定发展的时期。鉴于与美国的战争危险性大为减弱，加之也急于摆脱在加拿大的防务负担，英国开始从加拿大撤走其常驻军队。另外，加拿大自治领建立后，以约翰•麦克唐纳为首的联邦政府以维护自治领的团结和实现统一为己任，在英国政府的支持下，于19世纪70年代初完成了跨越大陆的统一，实现了“从海洋到海洋”的梦想。至此，加拿大的军事防御体系也开始初步确立，真正意义上的不设防边界开始显现。

伴随北大西洋三角关系的变化以及世界局势的变动，《拉什—巴格特协定》经历了美加两国多次的调整、放宽、新解和完善（revised, relaxed, reinterpreted, and refined）[14]，在执行上呈现出更大的灵活性。美国学者阿尔文•克鲁克认为，19世纪末至一战前，英（加）美对《拉什—巴格特协定》进行了看不见的修订（invisible revision）[15]。一战期间，美国未参战之前，英（加）对美国提出在五大湖增加训练舰艇的请求还有疑虑，经常婉言拒绝。但美国于1917年4月正式参战后，其再次提出的类似请求都得到了许可，而且自1817年以来第一次可以在五大湖流域建造舰艇。1917年5月，鉴于大战的危险形势，加拿大政府也对美国提出了其在五大湖流域的商船上配置枪支、弹药的请求。美国政府表示同意，但要求不要损害《拉什—巴格特协定》，且不应该被视为是先例，因为这只是在战时才可以这么做，另外，一些有争议的舰艇也不应该保留在五大湖水域。从中可以看出，美国对在大湖区流域增加军备的行为是“严于律人、宽以待己”的。

一战后，英美势力的消长和战时、战后加拿大与美国在经济、防卫、外交等方面的紧密结合，使加美两国关系出现积极靠拢的倾向，但更多地表现为加拿大对美国依赖的加强。20世纪20至30年代的《拉什—巴格特协定修订案》即是一个明显例证。1922年，加拿大总理麦肯齐•金为防止协定不断遭到美国违反而被废弃，首先提出修订和补充协定的建议。美国国务卿查尔斯•休斯表示欢迎，并很快提出美方的意见，这是一个与加方建议迥然不同的提议。加美双方对此各执一词，争论不休，最终加拿大做出了重大让步,于1932年默认了美国的草案[6]。

二战期间，北美共同防御被提到了一个更加显著的位置，美加双方都感觉到对方对自己所具有的战略意义。迫于战争的需要，《拉什—巴格特协定》也经历了一系列新的解读，其中许多条款都被进行了放宽处理。其主要表现就是在五大湖流域更多的军舰得以建造，更多的军舰演练得以进行。在1939年至1946年之间，加美两国通过外交换文的形式极大地改变了协定的原来内容。两国一致认为，协定的“技术性条款”已经显得陈旧和过时，长期以来只具有“象征意义的重要性”，成为“两国一个世纪以来友好关系的缩影”；两国对此达成的共识是：“协定的精神而不是具体的条款引导我们的政府来处理有关五大湖流域的军力问题。”[16]一个突出事例是1946年3月，美国军方又提出了进行舰艇演练的请求，且想要少数小型战舰参加。加拿大对外事务部认为，针对之前美国曾提出要废止《拉什—巴格特协定》的提议，加方需要谨慎考虑，可能对现有协定进行正式的附加说明比废止更为妥帖。于是，加拿大以通牒的形式主动提出了一份草案，其主要内容是：只要事先通报军舰演练的数量、安排、功能和武器装备，就不再对此做限制，但特别强调正式的外交换文是必须的[17]。同年11月至12月，两国同样在换文中达成了协议。这也构成了对《拉什—巴格特协定》现代意义上的解读，也成为该协定最后一次的正式诠释和两国至今所坚持的原则性。该协定在执行中的原则性和灵活性成为加美不设防边界形成和稳定的重要条件。

小结

美国独立战争和1812年战争作为英美军事较量和美国侵占加拿大的两次尝试，让英美两国对彼此的力量和意图有了更多了解，互有戒备、互有提防的不信任感加剧了两国在美加边境的军备竞赛。《拉什—巴格特协定》的订立很大程度上缓解了双方紧张的对峙局面，成为英美和加美较早达成和解和谅解的重要历史事件之一，更成为当今加美不设防边界的渊源。

客观上讲，《拉什—巴格特协定》只是一个协定，并不是一个正式意义上的条约（treaty）①，它没有经过正式的外交谈判，只是通过外交换文形式确立的。尽管它也经历过多次违反和调整，但从实施的效果来看，却是很多正式条约所望尘莫及的。甚至还有人形象地比喻此协定为“君子协定”（gentlemen＇s agreement）[18]。一个不容否认的事实是，一个协定能够维系美加两国边界和平近二百年，这与英、美、加北大西洋三角关系势力消长和世界形势变化紧密相连。即使协定的遵守不是靠各自的道德约束力，也是靠英（加）美逐渐建立起来的信任感，很明显，这种信任感一开始是不具备的。而众多历史学家在谈论《拉什—巴格特协定》得以长久存续、至今不衰的原因时都会提到该协定的精神内涵（spirit），这也成为执行此协定的原则性所在。正如1946年美国国防联合委员会常任代表格雷厄姆•帕森做出的诠释：“当任何偏离其条款的决定得到相互认可时，美加两国说服对方的依据是，协定的精神得到了遵守。”[19]

【作者简介】张献华，男，1983年生，山东菏泽人，南开大学历史学院博士研究生，主要从事加拿大史、加拿大和美国边界关系研究。

【责任编辑：柳文全】

参考文献：

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[5]Gilbert Collins. Guidebook to the Historic Sites of the War of 1812[M].Toronto: Dundurn Press,2006.

[6]"Part 3: Historical Dimensions to 1945: The Rush-Bagot Agreement: Demilitarizing the Great Lakes, 1817 to the Present." Encyclopedia of Arms Control and Disarmament. 3 vols. Charles Scribner"s Sons, 1993. Reproduced in History Resource Center. Farmington Hills, MI: Gale. http://galenet.galegroup.com/servlet/History/

[7]William R. Manning. Diplomatic Correspondence of the United States: Canadian Relations, 1784-1860[Z]. New York: Columbia University Press.

[8]British-American Diplomacy -Hunter Miller"s Notes on The Exchange of Notes 1817.2010年3月18日取自http://avalon.law.yale.edu/19th_century/br1817n.asp

[9]C. P. Stacey."The Myth of the Unguarded Frontier 1815-1871" [J]. The American Historical Review, Vol. 56,No.1(1950).

[10]To Bagot,May 18,1817,Public Archives of Canada,Bagot Papers,American Correspondence[Z].Vol.6.

[11]Bradley A. Rodgers. Guardian of the Great Lakes: the U.S. paddle frigate Michigan [M]. Ann Arbor :The University of Michigan Press,1996.

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[13]王绳祖.国际关系史 第二卷 1814-1871[M].北京：世界知识出版社，1995.

[14]Tasikas, Vasilios."Rush-Bagot: An Old Treaty Gets Dusted Off" [J]. PROCEEDINGS- UNITED STATES NAVAL INSTITUTE, VOL 132(2006),NO.3.

[15]Alvin Cluek. "The Invisible Revision of the Rush-Bagot Agreement,1898-1914" [J]. Canadian Historical Review, Vol 60(1979), NO.4.

[16]Exchange of Notes Between Canada and the united States, signed at Ottawa 9 and 10 June 1939。2010年3月2日取自http://www.lexum.umontreal.ca/ca_us/en/cts.1940.12.en.html

[17]Documents on Canadian External Relations, Volume #12 -1015,1016，1018,1019，1020，1021。2010年3月4日取自http://www.international.gc.ca

[18]Bradley A. Rodgers. "The Iron Sentinel; USS Michigan 1844-1949"[D] East Carolina University, 1985.

[19]Documents on Canadian External Relations, Volume #12 -1018。2010年3月12日取自http://www.international.gc.ca

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