关中﹣天水经济区法制的系统化的理论基础研究
时间：2020-04-07 05:15:46 来源：千叶帆 本文已影响人
摘 要 从目前来看，关中-天水经济区并不协调的法制建设已经成为区域经济一体化的羁绊，不同区域之间的利益冲突已经演化为法制冲突，地方性法规的冲突呼唤立法协调机制，因此，本文指出，陕甘两省应该牵头，及时立法和统筹立法，坚决破除地方保护主义；应该成立经济区建设管委会，建立长官联席会议，统筹解决发展过程当中的分歧；司法部门应该坚持司法公正，努力实现司法创新，建立司法协作和交流机制。
关键词 关中-天水经济区 法制系统化 理论基础 政策措施
基金项目：陕西省教育厅科研计划项目“关中-天水经济区法制的系统化构建研究”（12JK0014）。
作者简介：王晓红，西安财经学院学报编辑部编辑，研究方向：法学。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）08-140-02
关中-天水经济区于2009年经国务院批复成为国家级经济区，其范围包括关中平原和天水地区的六市一区。这一区域为我国文明的发源地，包括古都西安、炎帝故里宝鸡、羲皇故里天水，产值接近大西北总产值的三分之一。因此，该经济区对于加快我国西北地区经济社会的发展、促进东西部经济的均衡具有重要的战略意义。但是，从总体上来说，这一地区经济发展相对滞后、产业聚集度不高、人民生活水平差的社会现状还将在相当长的时间内存在，该经济区的法制建设还有相当长的道路要走，因此，研究促进该经济区社会长久发展的法制建设具有较强的理论价值和应用价值。从目前来看，相关的法制建设工作的进度并不尽如人意，立法、行政和司法都缺少制度化、系统化、体制化的建设。在此，笔者就在借鉴其他经济区法制建设的基础之上，结合关中-天水经济区的实际情况，来寻法制的系统化进行理论分析。
一、关中-天水经济区法制现状的调查分析
为了了解关中-天水经济区的法制建设现状，笔者对该经济区内的356名交通、金融、旅游、立法和执法机构等相关人员进行了问卷调查，调查结果如下。
1.该经济区的67%的人知道不同地区的地方性法规有不一致的情况，有12%的人对不同地区的地方性法规不一致的情况了解的较少，有14%的人完成不了解不同地区的地方性法规不一致的情况，还有7%的人回避这一问题。
2.该经济区73%的人认为不能通过中央立法来解决本经济区的法制问题，有12%的人认为完全可以通过中央立法来解决本经济区的法制问题，有10%的人认为通过中央立法来解决本经济区的法制问题存在困难，有5%的人认为难以预测。
3.该经济区的8%的人认为可以通过建立区域性的法制机关来解决这一问题，有76%的人认为完全不可能通过建立区域性的法制机关来解决这一问题，有11%的人认为通过建立区域性的法制机关来解决这一问题存在困难，另有5%有人回避这一问题。
4.该经济区的60%的人认为应该推进和扩大公众参与法制活动，有6%的人认为不可能扩大公众参与法制活动，27%的人认为扩大公众参与法制活动存在困难，有7%的人认为不好说。
5.该经济区有52%的人认为应该在法制建设当中引入群众评价机制，有14%的人认为在法制建设当中引入群众评价机制不具备可操作性，有26%的人认为在法制建设当中引入群众评价机制存在困难，另有8%的人认为其结果不好预测。
6.该经济区的46%的人认为应该进行法制清理工作，有16%的人认为进行法制清理工作不具备可操作性，有34%的人认为进行法制清理工作存在困难，另有4%的人认为这个问题不好回答。
从以上结果来看，关中-天水经济区的大部分人已经认识到了地方法制建设不系统、中央立法活动不能满足地方经济发展需要的问题，与此同时，建立统一的区域法制机关也不现实。在这种情况下，可以通过建立立法协调委员会、扩大公众参与、建立公众评价机制、定期清理立法来实现法制建设的系统化。
二、关中-天水经济区法制系统化的理论基础分析
（一）法制建设并不协调是区域经济一体化的羁绊
所谓的区域经济一体化，就是以地域经济联系、文化传统、商品流向和社会发展需求为基础形成的区域经济联合体。在这一联合体内，不同区域既有不同的社会分工，又彼此合作，在分工合作的过程中实现生产要素的流动和区域经济的协调发展。关中-天水经济区的建立，正是以这一区域的内部分工合作形成的经济联合体。之所以建立关中-天水经济区，正是适应经济发展的一体化，进一步谋求西北各地区互动合作和经济资源的优化配置。但是，这一经济区当中的六市一区法制建设、特别是立法建设并不协调，这就对其经济的一体化发展形成了直接的影响，成为该经济区经济和社会又好又快发展、更好更快发展的羁绊。
对于这一问题，德国当代著名社会学家卢曼所创立的系统论给出了明确的解释。在系统论看来，社会的本质就是大量子系统形成的整体，每个子系统都处于其他子系统所共同构成的环境当中。在这样的系统当中，系统环境就成为各种偶然因素的复杂集合，一切事情的出现都变成了既非必然、也非不可能的事。与此同时，各系统既相互独立，又相互储存。由于各子系统在社会系统当中具备着其他子系统没有的、不可替代的功能，因此，各子系统都是独立自主的。在整个社会系统当中，法律系统和经济系统都是其中的子系统，经济系统则是法律系统环境的构成要素，两者之间既相互联系、相互影响，又彼此独立。对于法律子系统来说，必须适应经济子系统所形成的环境，也必须要处理经济问题。从国内外的实践与研究来看，法律的区域化与区域一体化发展密切相关。在欧盟，各国以平等协商为基础，制定了一些条约和法律文件，形成了相当复杂和独特的法律体系。在关中-天水经济区，六市一区分布于甘肃和陕西两省，且又未包括两省的全境，因此，不可能通过建立关中-天水经济区立法机关来制定该经济区的共同体法。
（二）不同区域之间的利益冲突演化为法制冲突
与我国其他经济区一样，关中-天水经济区是典型的以地方政府管辖为基础的“行政区经济”模式。在这种情况下，地方政府是利益主体，且其地位日益突出，不同行政区域之间的利益冲突格局越来越明显。按照现行的制度框架，关中-天水经济区的六市一区都有自己的管理范围，都是自己管辖区域内的利益主体。
不仅如此，我国《宪法》第八十九条还规定，县级以上建制和区域划分的调整与设置均由国务院批准。这就使得我国各经济区（当然也包括关中-天水经济区）的行政区划和利益主体不可能任意改变，也是地方政府无法解决的。更进一步说，就是无论地方政府多么积极，国务院不做出决策都是枉然。关中-天水经济区六市一区的地方政府又表现出十足的地方本位主义和功利主义，在各自的行政区域内独立发展，建立了“小而全”的经济体系，重复建设、畸形竞争、跨界污染、产业结构趋同愈演愈烈，并最终表现为法制冲突。
（三）地方性法规的冲突呼唤立法协调机制
从法制体制上来看，我国实行的是多级并存、多类结合的限划分体制。以立法系统为例，全国人民代表大会及其常委会行使国家立法权，国务院、各省（自治区、直辖市）的人民代表大会及其常务委员会可以根据实际需要制定行政法规，较大的市也可以制定地方性法规。各级立法机关分工明确、权限不同。关中-天水经济区的有些立法问题可以由中央立法机关来解决，但实际上又无法从现有的中央立法当中找到依据。这一经济区当中的六市一区分属于甘肃和陕西两省，其中西安是副省级省会城市，具有一定的立法权，这就使各市（区）之间的地方性法规出现了不一致的情况，对于这种情况，只能靠立法协调的机制来加以解决。
三、促进关中-天水经济区法制系统化的政策措施
对于经济区内的六市一区来说，各地间的立法、行政和司法的系统化是促进区域协调发展的重要保障。在促进该经济区法制的系统化就应该尽快实现经济内立法、行政与司法的协调，逐步建立无障碍、无壁垒、利益最大化的共同市场，营造良好的社会和法制环境。
（一）由陕甘两省牵头，及时立法和统筹立法，坚决破除地方保护主义
区域经济的发展依赖于统一和透明的规则。因此，关中-天水经济区内的六市一区要进一步推进法制建设，由陕西省和甘肃省牵头，及时立法和统筹立法，坚决破除地方保护主义。关中-天水经济区虽然是一个跨省的经济区，但是目前仍不具有法定的区域性立法主体资格，不可能以经济区的名义制定出对经济区内具有普遍约束力的法规或制度性文件，也不可能以经济区的名义与其他地区协调有法的法规和制度性文件。而由陕西省和甘肃省出面协调，效果就要好得多了。另外，考虑到省级层面制定的法规或制度性文件不可能做到事无巨细，不可能解决经济区内所的法制问题，经济区内六市一区必须通过立法协调机制来进行弥补。
（二）成立经济区建设管委会，建立长官联席会议，统筹解决发展过程当中的分歧
地方政府以促进区域经济发展为目的，进行制度上的创新，并不是要地方政府超越自身的权限范围行使自主权，而是弱化行政区划对经济的影响，实现政府职能的转变和行为的优化。对于关中-天水经济区来说，就是要由陕甘两省出面成立经济区建设管理委员会，建立六市一区的行政长官联席会议，统筹解决经济区发展过程当中出现的分歧，协调各市（区）的产业结构，最大限度地减少地方保护主义对经济区发展的阻碍作用。
（三）坚持司法公正，努力实现司法创新，建立司法协作和交流机制
从司法建设的角度来看，关中-天水经济区的良好发展离不开司法公正和司法创新。因此，需要在经济区内建立司法协作和交流机制，实现“管理性司法”向“服务型司法”的转变，杜绝地方司法保护主义的干扰。在民商事审判过程中，经济区内各法院要平等地对待不同的诉讼主体，做到一视同仁、中立裁判，尽力维护司法的公信力。司法部门要及时向所属党委、纪检监察、人大、政协等部门汇报工作，取得他们的支持与信任；要强化与新闻媒体的联系，充分发挥媒体的宣传和监督作用。各司法部门要共享经济区内的跨地区涉诉案件及当事人的基本情况，尽量保持对称，尝试建立典型案件通报制度，对于经济区内的典型经济安全要汇编成册，保持同类案件的司法公正、一致，维护司法的权威。
关中-天水经济区的西安是丝绸之路的起点，兰州新区是丝绸之路的经济核心区，关中-天水经济区成为打造丝绸之路经济带黄金段的主要战略平台。丝绸之路经济带的发展，也为关中-天水沿线城市的文化交流、经济合作指明了方向，提供了新机遇。因此，关中-天水经济区法制的统一为经济区内金融、交通、旅游、环保等其他产业一体化向前发展提供了有力保障。
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