海峡两岸证券业合作监管模式探讨
时间：2020-04-27 05:23:08 来源：千叶帆 本文已影响人
摘要：2013年1月，大陆证监会主席郭树清公开表示欢迎台湾投资者在大陆投资A股，台湾金管会也正筹建两岸证券交易平台，两岸证券业进一步合作步入新时期。相应地，良好的监管模式是保障两岸证券业合作发展的关键，对两岸证券业监管模式进行比较，提出两岸证券业合作下监管模式的优化，发展路径以及协调机制。
关键词：海峡两岸；证券业合作；监管模式
中图分类号：F83
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2013）09-0104-02
1两岸证券监管体制比较
（1）监管规定方面。台湾早在1954年已经出台《台湾证券管理办法》，规定证券主管单位。1961年台湾证券交易所建立后，证交所相继制定出台《台湾省证券交易所股份有限公司营业细则》《证券交易所上市股票零股买卖暂行办法》等条例。1968年台湾公布《证券交易法》，仿效美国法律，规范了上市政策。80年代后台湾先后出台十多部法规，包括《证券投资信托基金管理办法》等，进一步完善证券业管理法律法规。由于证券业起步晚，目前中国大陆证券行业主要法律为《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国公司法》以及《证券登记结算办法》等规定。大陆缺乏与《证券法》相匹配的完善的法律法规，对中小投资者保护力度不足，对IPO的规定不完善。出现民事证券赔偿责任，蒙受损失的投资者只能以《中华人民共和国民法通则》的一般化规章向法院申诉。相比起大陆，台湾地区的证券业法律法规建立已久，更健全，对上市公司舞弊行为监督，管理层监控等方面都比大陆地区法律更有力，在证券监管方面更具权威性。
（2）自律组织方面。大陆证券业监管从中国国情出发，要防止国有资产流失，还要处理经济转型过程遗留下来的体制性障碍等问题。因而在监管上，大陆除了用法律手段还要采取行政手段，比如在股权分置问题上的处理以及上市指标审查等方面，行政干预力度很大，目的是为了构造一个更公平更公正的证券市场。大陆证券业主要的自律组织包括证券交易所和证券业协会，但两个组织均没有发挥应有的作用。法律对证券交易所的地位、性质规定不明确，《证券法》规定证券交易所是法人单位，但在具体的治理结构，人事安排上不明确，交易所会员制法人治理结构未能完全确立，行政化思维作风仍主导证交所经营管理。证券交易所缺乏独立性，政府是交易所的直接发起人，交易所设立来自政府规划，经营大权和日常事务管理是受政府主导，自然在市场化的经济中证交所的独立性就相当弱，证券交易所无法对违规行为进行调查与处罚，导致其根本上无法拥有有力的监管力度，更无法谈自律性。证券业协会自律监管更是不足，同样是政府主导建立，尽管证券业协会有专职会长制度，但仍受证监会在人事任命，资格考试方面干预。实际上，证券业协会缺乏创新能力，无法反映会员的利益和要求，会员单位极少通过证券业协会维护自身权益，证券业协会主要起的是“协调”作用，这与证监会权力职能过大有关，很大程度上证券业协会只是形同虚设的存在。相比起大陆，台湾地区的自律组织更完善，台湾证券交易所和证券商协会在自律管理方面发挥关键作用，有一套解决内部矛盾与纠纷的仲裁程序。台湾证券商协会的组织体系完善，包括会员大会，理事会等，理事会下设18个专门委员会，分管承销业务，经纪业务，期货业务，申诉处理等，还有专门工作小组，处理法规问题，议价，衍生品管理等，证券业协会的组织完备性与职能与大陆证券业协会具有很大的不同，在自律管理方面的规定和执行力远比大陆地区完善。
2证券业监管模式优化
2.1证券业监管模式发展路径
证券监管是保障证券市场平稳运作，不断发展，减少违法现象的关键，而任何监管制度必须有理论的论证与支持，证券监管模式也应该遵循正确的理论路径。首先，证券业监管的重点要关注多种利益的均衡。对于两岸证券市场整合来说，就是关注地区，监管机构，市场投资者，企业之间的利益冲突，做到维持证券市场公平公正与公开。其次，监管不能片面强调约束被监管者，而应该转向约束监管者与被监管者，而这对于大陆证券业是关键而往往被忽视的方面。监管者当然代表公共利益的假设要被抛弃，必须承认，包括证监会，证券交易所等有监督管理权的机关都会存在政治上，经济上的利益追求，一味关注被监管者而忽视约束监管者盲目追求政策红利的做法是不可取的。最后，监管的模式可以选择从约束监管者与被监管者双方向激励监管者转变，即市场化监管的做法。建立相应激励制度，实现市场与监管者互动机制，提高监管效率。
2.2法律法规建设与监管机构执行方面
（1）确立证券市场监管机构的法律地位，保证监管机构的独立性。世界上多数国家对证券监督机构给予直接立法授权，保障证券监管机构的权威性。中国大陆证券交易所，证券业协会监管权力小，监管范围有限。而上一级监管机构证监会法律性质上属于国务院事业单位，实质上变成行政机构，间接授权容易导致中间层架空，带来证券监管实践中的诸多矛盾，只有法律上直接授予监管机构独立地位才能保证其只对法律和筹资者，投资者负责。
（2）增强证券监管法律体系的配套性与完整性。前文提到，大陆证券业的法律出现许多不匹配情况，如《证券法》规定对投资者的保护，但在《行政诉讼法》《民法通则》里面没有具体的条例保障投资者维护自身权益，衔接性很差，投资者只能以《民法通则》的一般条例提起诉讼。若能制定专门的证券市场监管法，或是在已有法律上明确监管目标，责任分工，诉讼渠道等细则。
（3）加大证券业监管的执法力度。建立健全的证券业监管法律法规实施机制，合理规定监管主体的法律权力。在明确规定的权利范围内，由负责机构具体执行。赋予证监会足够的执法权力，加强其调查权，包括搜查令权，强制令，清算令等，可以考虑允许给予证监会部分处罚权，如公开谴责权等。在下一级执行中，也应给予证券交易所和证券业协会足够的权力，仿效台湾证券商协会的组织规范，让证交所实行一线监管，具体执行细则，如《证券法》第115条第3款规定，证券交易所可以对重大异常情况的证券账户采取限制交易的措施，此处则应明确“重大”的定义，让证交所执行迅速而有据。
（4）考虑证券网络化和市场开放的发展趋势。网络化的时代，会出现许多传统证券业所未能预料到的情况，例如通过网络漏洞对操纵证券业内幕消息的行为等等，对这些新时期的监管问题应该及时制定法规，对违法行为进行处罚。
2.3对监管主体的约束及行业自律的建设
（1）对监管主体的约束机制在我国证券市场上几乎仍处于空白状态，建立有效的权力制衡机制具有重要意义。目前我国证券业监管主体主要为证监会，对证监会的权力监督可以通过立法司法监督，行政监督和社会监督三方面进行。首先，全国人大及其常委会应在相关法律法规中明确证监会的监管权限，防止证监会权力滥用，越权执法造成证券业管理混乱。证监会出现的监管不力和行为不当情况应有司法监督，让证券公司或者投资者有渠道有法律依据对证监会的执法决定提出异议。其次，要对证券会的行政立法执法过程予以监督，要求证监会公开披露立法细节，要求证监会在中大决策前举行社会听证，要求其提高政务信息公开的程度等等。最后，利用社会媒体，公众舆论监督证监会的监管行为，由于社会监督者通常不具有法律权利，不能有效监督，可以考虑设立专门的社会监督机构实施对证监会的监督。
（2）完善证券业自律的建设。行业自律主要依赖证劵交易所和证劵业协会。然而在目前中国内地的实际情况下，证券交易所的监管功能有限，证券业协会更是形同虚设，无法在证券交易，上市公司监管，投资者保护上发挥应有的监管作用。证监会一定程度上把所有监管职能全部归于自身下，难以做到面面俱到。可以考虑将部分监管职能分给证券交易所，证券交易所处于全国证券交易的第一线，在证券业监管上具有许多优势。另外，对证券业协会则可以仿效台湾地区做法，细分协会的职能，专业化管理包括投资者利益，诉讼处理等各方面的事务。
2.4对上市公司的监管
从规范和发展两方面做好上市公司的监管。中国大陆许多上市出现疯狂套利，空壳上市，低分红水平的现象均是由于对上市公司监管力度不足造成的，长期不解决会导致投资者失去信心。为此，应该重点加强管理上市公司，严格规范信息披露制度，增强披露信息的有效性审查，规范上市公司退市、复牌细则等。此外，还应该完善公司的独立董事制度。提高独立董事的社会地位，提高其参与上市公司最高决策的程度，建立独立董事人才培养机制，区分独立董事与监事会的不同职责，让独立董事得以在上市公司中发挥规范公司运行的作用。同时，落实各项关于独立董事的法律法规，保障独立董事制度运行的外部环境良好。在加强对上市公司监督的同时，也应为上市公司的快速发展创造良好的外部环境，监控不良竞争与内幕操作行为，防止外部机构以不实信息对上市公司做空等，保障筹资者的合法权益。
2.5市场化的监管模式
证券监管部门对上市公司的监管主要以信息披露为核心，并同时对上市公司法人治理结构的完整与完善、上市公司董事和高管人员及控股股东等人的行为规范进行一定程度的监管，以提高上市公司治理结构、财务管理、经营行为的透明度。海峡两岸证券业合作后，面对如此大量的上市公司，而且是跨地区上市融资的，官方监管难免疏漏之处，市场化的监管手段是对证券业监管的必要补充。
市场化证券监管模式在监管的经济属性上，强调监管者和被监管者双方间的关系类似于一项交易中的交易双方之间的关系，具有平等的地位。作为一种经济行为，其主体会对所参与的监管行为进行成本效益核算，在其效益高于成本时，才会更高效地参与监管活动，证券业监管主体也是如此。前期，国内证券市场的发展主要靠行政手段，今后，证券业应更多地顺应市场规律进行发展。对于各类证券市场机构，要在合法合规的前提下，鼓励竞争和强化信息披露，以完善市场机制。建立证券行业的信用评级机制，合理完善的证券评级体系和权威的证券评级机构是证券业规范的重要举措，有助于证券业资源配置的优化。证券市场运行遵循市场机制，证券市场监管是为了解决市场失灵，从而促进并保障市场机制更好地发挥作用，而不是替代市场机制。
3两岸证券业监管协调机制
（1）建立海峡两岸证券业监督交流平台。两岸证券业的交流只停留在两会协商平台层面上，尚未有制度化，常规化的交流机制，缺少了制度化的交流渠道，两岸涉及证券业合作的细则难以快速谈妥。建立一个信息交流平台，保证信息畅通，增强两岸证券机构彼此间的合作交流。在经济开放的大环境前提下，未来海峡两岸的资本准入制度会放宽，证券市场管制也会逐渐放宽。海峡两岸可以考虑从证券交易所实现连线交易，到证券产品两地上市和交叉发行，最后实现两岸证券业的整合，相互参股与相互投资。在信息交换平台的建立上，可以考虑在两会制度性协商的基础上，设立专门负责两岸证券业监管的协商小组，作为海峡两岸证券业日常信息交流的重要官方交流平台。
（2）统一两岸证券业的技术规范。由于两岸证券业发展时间与发展环境的区别，在两岸证券业合作前必须统一两岸证券业的技术规范，避免出现因规避某地证券监管而导致的混乱情况。具体而言，可在以下几方面实现。首先，统一两岸证券市场准入规则，可以仿效欧盟“最低限度协调”原则，为两岸证券市场准入制定最低门槛。其次，整合两岸证券监管实体法。两岸证券法在证券发行，承销，交易等方面都做了规定，但制度设计层面上仍有很大差异，两岸有必要在具体的细则上加以协调和完善，达到统一和规范的目的。再次，两岸的证券从业人员相互承认机制尚未完全建立，对在一方已从事证券业很久的资深从业者在异地从事证券业时仍要进行重新评估必然是低效率不可取的，两岸应该考虑建立统一的证券从业人员资格考核条件，建立证券从业人员相互承认机制来协调。最后，还应该在会计准则层面上实现统一规范。可以通过共同采取国际会计
准则等措施，统一规范两岸证券市场参与者的财务报表，降低融资与投资成本，提高交易效率，减少和消除资本自由流通的技术阻碍。
（3）海峡两岸证券监管国际化合作模式。两岸证券交易所分别先后加入世界证券交易所联合会（WFE），WFE对会员的市场规模，法制化建设都有严格的要求。加强两岸证券业的合作，应该以WFE有关交易所运作的《市场原则》为基础，就两岸证券市场在信息披露，风险管理，仲裁等方面开展广泛合作。然而WFE规则不具有正式监管实权，其原则只能作为建议性，没有强制约束力，也存在范围过窄等问题，两岸证券监管机构应该在WFE原则上根据两岸实际情况加以补充。两岸签署监管合作谅解备忘录（MOU），备忘录作为增强中国在国际证券监管合作领域地位的重要手段，成为国外金融机构进入中国证券市场的必备条件，大陆与台湾签订的MOU是两岸证券业合作，以及整合后国际化运作的重要监管合作规则。在经济全球化的潮流下，两岸证券业应与国际证券监管组织充分合作，提高个证券监管机构的跨境协查合作与执法效率。此外，两岸证券监管机构应该积极与国际证监会组织，货币基金组织等国际机构进行协商，保持与世界银行，区域性经济合作组织的联系，联合应对国际证券市场风险。
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