领土变更、公民投票以及反对分离
时间：2020-05-23 05:20:24 来源：千叶帆 本文已影响人
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摘 要 二战以来，领土变更公投成为殖民地等非自治地区行使自决权并走向独立建国的重要途径。随着时间的推移，目前有三种进行领土变更公投的情形，即非自治领、未被殖民化的占领地以及分离主义地区。领土变更公投主要包括自决性公投、民主性公投和混合性公投，三者之间既有交叉也有区隔，都需要具备一定的要件。本来，只有自决性公投才是领土变更的合法支撑，但随着分离主义的发展，自决性公投已然走形，极少民主性公投也给其开了先例。分离主义对自决权措置与滥用的案例屡见不鲜，使得主权国家反对分离问题的任务更加严峻。文章通过对国际社会22个主要案例的考察和比较，认为拒绝给予分离公投权利、排除大国干扰、善用国际法和强化国家能力等是遏制分离主义势头的关键。
关键词 领土变更 公民投票 自决权 分离主义 国家能力
一、问题的提出
领土变更有国际和国内两个不同向度，前者涉及国际法，后者由国内法规范。无论哪种向度，均须依据一定的法律和相关程序方能变更领土归属。领土变更意味着领土主权的改变，因而不少学者从主权的视角对其展开论述。詹宁斯和瓦特斯认为领土主权的获取或变更主要有占领、时效、割让、添附以及征服等五大原则。Robert Jennings and Arthur Watts. Oppenheim’s International Law[M]. Volume I. Harlow： Longman， 1992：679-718.不过，这些原则是学者们对领土获取或变更的传统方式的总结，不仅在国际法院的判决中很少被引证，Vaughan Lowe and Malgosia Fitzmaurice. Fifty years of the International Court of Justice[M].New York： Cambridge University Press， 1996：237-238.而且在当今世界的具体案例中也鲜少成立，其重要的转折点是1945年联合国的建立。如果说之前的领土获取或变更是产生于民族国家也即主权的生成过程的话，那么二战后的领土获取或变更过程则是主要发生在民族国家作为国际法主体或主权成为国家象征的确立之后。前后两个阶段的获取或变更方式随着国际组织与国际法的建立而改变。有学者分析到，1945-1980年之间，联合国的成员增长了一倍多，而在全世界绝大部分土地均已成为民族国家领土的情况下，要实现这种变化，新的国家必然来自于现有国家。Gary Goertz and Paul F Diehl. Territorial Changes and International Conflict[M]. London and New York： Routledge， 1992： 36.也就是说，领土变更主要发生在既有国家。因各种历史原因和政治因素，领土变更往往会产生六种结果，即征服、吞并、转让、分离、统一和委托统治领土。Jaroslav Tir， Philip Schafer， Paul F Diehl and Gary Goertz. Territorial Changes， 1816-1996： Procedures and Data[J]. Conflict Management and Peace Science， 1998， 16（1）： 94-95.
联合国对新国家的接纳，意味着直接承认了领土变更的结果，也间接承认了这些新国家的合法性。那么，领土变更的合法性由哪些要素决定？首先需要界定领土变更的主体是谁？其次是领土变更的方式是什么？联合国对领土变更主体的界定一直含糊不清，实际上这是当时情境下各国妥协的产物。在处理殖民地问题上，不同国家对其有不同看法。有学者分析了英法美起初对殖民地的独立问题就持模棱两可的态度，而苏联也不同意波罗的海三国可以进行独立公投，后来得益于亚非拉国家的共同努力，才划定了启动领土变更的大致范围。Gerry J Simpson. The Diffusion of Sovereignty： SelfDetermination in the PostColonial Age[J]. Stanford Journal of International Law， 1996， 32（2）： 265-271.此外，联合国亦规定了领土变更所依据的核心原则是自决，但对于自决的主体却依然模糊化处理，即“人民”的具体指涉是什么，并没有详细载明，这导致了许多学者纷纷借助自决概念对分离运动的合法性进行论证，比如Lea Brilmayer、Kai Nielsen、Roland Vaubel等人。Lea Brilmayer. Secession and SelfDetermination： A Territorial Interpretation[J]. Yale Journal of International Law， 1991， 16（1）： 177-202; Kai Nielsen. Secession： The Case of Quebec[J]. Journal of Applied Philosophy， 1993， 10（1）： 29-43; Roland Vaubel. Secession in the European Union[J]. Economic Affairs， 2013， 33（3）： 288-302.不过，主流国际社会和学者均持将“人民”限缩在被殖民、被占领、托管地等特定群体，并认为不能将其无限延展的观点，例如Eisuke Suzuki、Hurst Hannum、Gregory H. Fox、Russell A. Miller、 Montserrat Guibernau等人。Eisuke Suzuki. SelfDetermination and World Public Order： Community Response to Territorial Separation[J]. Virginia Journal of International Law， 1976， 16（4）：779-862; Hurst Hannum. Rethinking SelfDetermination[J]. Virginia Journal of International Law， 1993， 34（1）： 1-69; Gregory H Fox. SelfDetermination in the PostCold War Era： A New Internal Focus[J]. Michigan Journal of International Law， 1995， 16（3）： 733-781; Russell A Miller. SelfDetermination in International Law and the Demise of Democracy[J]. Columbia Journal of Transnational Law， 2003， 41（3）： 601-648; Montserrat Guibernau. Selfdetermination in the TwentyFirst Century[J]. Ethnopolitics， 2015， 14（5）： 540-546.当然，还有一些游移于自决与分离之间的学者，即认为存在一种作为补救手段的分离权，诸如Allen Buchanan、Michel Seymour、Milena Sterio等人。Allen Buchanan. Theories of Secession[J]. Philosophy and Public Affairs， 1997， 26（1）： 31-61; Michel Seymour. Secession as a remedial right[J]. Inquiry： An Interdisciplinary Journal of Philosophy， 2007， 50（4）： 395-423; Milena Sterio. The Right to SelfDetermination under International Law[N]. New York： Routledge， 2013.總体来看，国际法上的“人民”及其自决不适用于谋求分离的群体，正因如此，西方学界才杜撰出内外自决权，以期对以分离为导向的领土主权变更提供理论支撑。美国学者卡塞斯就是这一理论的重要推手，详见：Antonio Cassese. Selfdetermination of Peoples， A legal Reappraisal[M]. Cambridge： Cambridge University Press， 1995.
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