南宋十五条的处境:处境
时间：2019-02-06 05:32:16 来源：千叶帆 本文已影响人
题目中的南宋十五条,指的是南宋政府对官吏考核的规定,得自于邓小南教授《课绩・资格・考察》一书。具体是:一、奉行皇帝的“手诏”有无违背乖戾之处;二、任内有哪些“兴利除害”的措施;三、是否有朝廷省司将本路过失“上簿”的记录以及尚未责罚处理完毕的过犯;四、受理词讼及指挥州县处理公事有无稽滞不当;五、是否曾经通过受理吏民词讼,而纠正州郡结断不当的事件;六、任内各类职事有无废弛,措置施行有无不当;七、奏请及上报朝廷省司的文字有无卤莽乖谬;八、对于所部官犯赃流以上罪者,是否及时予以按察,按察结果是否确当;九、荐举所部官有无不当;十、“劝课农桑”效果如何;十一、“招流亡、增户口”是否见效;十二、应该巡历哪些州县、自何月日出发至某处、何月日还本司,是否有分巡未到之处;十三、逐年应合上供的钱物是否曾经超期违欠;十四、所部刑狱有无平反及驳正冤滥,是否淹延稽滞;十五、防范、缉拿贼盗,已获未获各若干。
第一条是关于政治的,要求官员必须与皇帝保持一致,以下诸条,都与实绩相关。然而,即使有这些非常具体的实施条文,朝廷最终还是难以了解官员的实际品行、才能与实绩。考核成了形式主义泛滥的借口。
官吏考核的制度和方法,在我国可谓源远流长。据《周礼》记载,西周时期小宰、太宰、史官和司士执行监察职能。小宰和太宰主持官吏的考核,分别从行政能力和行政规范两个方面考察官员,具体内容有六项:“一曰廉善,二曰廉能,三曰廉敬,四曰廉正,五曰廉法,六曰廉辨。”《尚书》对考核的时间也有记述:“三载考绩,三年黜陟幽明。”后来各朝大都采取了3年考绩的办法。从汉代至唐宋,大抵一年一小考,三年一大考。汉代考核的结果,最好的称最,差的称殿。唐代官吏考核分为三等九级,即上、中、下三等,上上,上中、上下,中上、中中、中下,下上、下中、下下九个级别。
官吏考核方式方法虽然不一定很完满,但能作为一种制度延续下来,自有可取之处,对官员的管理肯定发挥了积极作用。凡事都有吊诡之时,实行既久的官吏考核也是如此。到了唐代中后期,监督、制约机制的不完善,官僚体制的各种弊端表现得较以前突出,考绩在很大程度上逐渐流于形式,将被考核的官员一律定为“中上考”的情形越来越多。
《唐会要》“考功郎中”条说:“自至德以来,考绩之司,事多失实。常参官及诸州刺史,未尝分其善恶,悉以中上考褒之。”某些人因身份地位不同,基本是未考核已定级。负责地方军政、民政、行政重务的官员,其课绩基本都定在上考范围之内,所谓的“考”,实际是花费人力、物力,把形式认认真真演诵一遍,然后堂而皇之地在上考中再区分为上中下三等。
熙宁、元丰年间,对于各级地方官员的考核,政府出台了比较系统的法规,不再局限于“礼义兴行”、“清白而有治声”这类抽象字眼,而是颁布了比较明确细致的条文,力求做到“凡职皆有课,凡课皆责实”。可最后却难免走入疲软之境,原因何在?
首先在于封建专制统治。朝廷的主导思想变化无常,“一朝天子一朝臣”,即使政令条文俱在,各个时期对它的理解并不一致,又如何认真执行?其次在于主管部门玩忽职守,执行检查不力,使得制度法规形同虚设。南宋高宗绍兴六年,殿中侍御史周秘曾经上言说:“国家规定以十五项条目考核监司,以四善四最法考核守令,考核保奏有一定期限,考核不实者有罪。而五六年间,唯有成都潼川路奏报一次,其余诸路课绩一概不曾申奏。结果法令废弛,善恶能否无从辨别。”邓小南教授讲过一个例子:宋仁宗天圣年间,有个名叫李应几的人,已经官至工部侍郎,忽然被揭发出以前做兖州知州时贪暴不法,因而被撤职查办。仁宗大惑不解,问身边大臣:“李应几既然这么贪婪,怎么会升到如此高官呢?”宰臣们回答说:“他确实一贯不够清廉,然而监司并未检举他的过失,所以逐级上升,到了这个位置。”
到了清代,考绩仍未摆脱走过场的尴尬局面。《晚清官场规则研究》记述晚清的考核制度云:“内阁汉侍读仅二缺,另称‘正副阁长’,例均保列一等。旗人侍读十四缺,必须兼诰敕者才能保为一等。翰林院自侍读至检讨,必须在南书房、上书房入值,在清秘堂、国史馆任提调以及办院事、协办院事者,可保列为一等。”同过往的朝代一样,官员的特殊群体仍然享受特殊待遇。体制不变,监督机制不变,考绩就难免沦入严重形式化,唐宗宋祖都如此。
考绩走过遥远的路途之后,形成了意味深长的情势,一面是高层千方百计堵塞漏洞,另一面则是在具体的操作中日益流于形式,严重程式化。考核的标准和内容,从先秦到清再到民国政府虽有很大差别,但性质基本相同,大多是对官吏自身的道德要求,和具体的业务能力。也就是荀子提出的“德以叙位,能以授官。”其实,专制之下,德哪里靠得住呢!初始有德,终末无德,甚至始终无德的现象都与专制制度相伴相随。
1930年,国民党政府颁布了《整饬官常令》,称“首崇廉洁,严禁贪污”。1946年又颁布了《惩治贪污条例》,条例的规定极其严厉,“对于违背职务之行为,要求期约或收受贿赂或其他不正利益者”,“处死刑、无期徒刑或十年以上有期徒刑”。可见,条例对贪污的惩处是很严厉的。从1927年到1949年,国民党南京政府,颁布了数以百计的各类监察法规,但政府大大小小官员均把这些法规视为具文,依然贪墨不止。国民党的倒台,不是一种因素造成的,但重形式不重实效,使律条成为一纸空文,肯定是原因之一。■
【明明荐自《湘声报》2009年7月14日】
