[研究中国地方政府制度创新的利弊分析]地方人民政府包括哪些

　　【摘 要】中国地方政府作为制度创新的重要主体,其制度创新活动有力地促进了中国的市场化改革,有利于降低制度创新的风险和成本,提高权力中心制度安排的质量和效益,但从全局的角度审视,则不利于全国统一市场的形成,妨碍权力中心推行的制度变迁进程和制度变迁的整体性推进。
　　【关键词】中国 地方政府 制度创新
　　
　　有关中国地方政府制度创新的研究，在国内已有一些成果，但还处在一个初始阶段。作为我国改革中制度创新的重要主体，地方政府的作用已越来越为人们所认同，因此，迫切需要我们加强这方面的研究。本文拟从新制度经济学的角度对中国地方政府制度创新的利弊做一些探讨。
　　 一.中国地方政府制度创新的优点
　　1.以“第一行动集团”的身份推进制度创新,促进市场化改革
　　所谓制度,按新制度经济学派的代表人物诺思所表述的，是“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”。规则包括正式规则和非正式规则，正式规则主要有法律法规、组织安排和政策等，非正式规则有道德和习惯等。而所谓制度创新，则是指制度的变迁过程，是制度创新主体为获得潜在收益而进行的制度安排。制度创新过程一般分为五个步骤：(1)由于相对产品及要素价格变化、市场规模变动、技术进步等原因，若干个人或团体预见到潜在的制度净收益，形成制度创新的第一行动集团；(2)第一行动集团提出制度创新方案；(3)第一行动集团按照最大化利益原则理性地比较和选择他们认为最能实现自身利益的制度创新方案并实施之；(4)形成第二行动集团，如国家权力机关通过立法防止“搭便车”行为,助第一行动集团一臂之力；(5)两个集团共同努力实现制度创新。由此可见，第一行动集团在制度创新中起着举足轻重的作用，它是制度创新的决策者和首创人，并决定着制度创新的进程。充当第一行动集团角色的可以是个人、团体或政府。在诱致性制度变迁中，变迁一般表现为“由个人或一群(个)人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”,第一行动集团是熊彼特意义上的企业家。但由于我国目前产权关系还不明晰，微观主体因收益预期不明确而不能及时感知由制度不均衡产生的获利机会，或因不能解决“搭便车”的问题而不愿从事充满风险的制度创新活动。此外，宪法秩序的限制和权力中心设置的制度进入壁垒，增加了微观主体制度创新的进入成本，从而限制了其制度创新活动。所以，我国的制度变迁主要是强制性变迁,是一种供给主导型变迁,“由政府命令和法律引入和实行”。中国的制度变迁是一个由计划到市场的过程。在这一过程中，既不是自然地进入市场经济，也不是恢复市场经济，而是在政府引导下创造性地进入市场。中国在破除计划体制的同时，市场体制并没有完全建立起来，计划和市场都不完全。在这种情况下，为了保证资源配置的效率，需要政府以制度创新衔接不完全的计划和不完全的市场，因而使中国的市场化带有明显的政府主导特征。要不要改革、改革什么、怎样改革都由政府最后定夺，因此，政府创新制度的意愿和能力是决定制度变迁的主导因素。政府是制度变迁的第一行动集团。而地方政府作为中央政府的代理机构，依法管理一个较小区域内的公共事务，是次一级的“权力中心”,为本地区利益的最大化而成为区域制度创新的第一行动集团。特别是改革以后，随着放权让利和“分灶吃饭”的财政体制的推行，地方政府具有了独立的行为目标和行为模式，它不再仅仅是传统的统收统支的财政体制下那样的一个纵向依赖的行政组织，而逐渐成为一个具有独立经济利益目标的经济组织，具有了强烈的追求本地经济快速增长以及响应获利机会进行制度创新的动机，因而在向市场经济的渐进过程中积极谋取潜在制度净收益的“第一行动集团”的角色。改革需要支付实施成本和摩擦成本，后者是改革激进程度的增函数，改革越激进，阻力也越大。而且，由于信息的不完全性、新制度规则发育和完善的时滞以及原有政治秩序和利益格局的约束，使我国选择了一条渐进式的改革道路，排除了创世纪式的一揽子改革。这样，新的、有效的资源配置方式和激励机制不可能在所有经济领域一下子建立起来。由于中央政府在放权让利的同时，并没有给下级政府提供充足的发展经济所必需的资源保证，也没有完善的资源配置机制，这就迫使地方政府着重从较易的环节入手，从原有体制外谋求突破，进行一种增量改革。“不从对资产存量的再配置入手，而着眼于在资产增量的配置上引入越来越多的市场机制”,即从原有体制外探索引入市场机制解决资源的新路子。放开价格；实行承包责任制；建立乡镇企业,鼓励个体和私营等非国有经济成分进入市场；积极引进外资和劳动力等。一些地方(如广东)还在公共产品(如交通等基础设施)领域引进市场机制，探索出了一条以市场规则解决公共产品有效供给的新路子，按照市场规则进行建设和经营管理。随着这些增量改革的推进，市场力量日益增强，与体制增量相联系的利益主体的政治经济实力不断壮大(如非国有经济)，逐渐形成对体制存量的压力和吸引力。并且，增量改革所带来的经济实力的增强使一些地方有能力对改革的失益者进行一定的补偿，从而弱化存量市场化改革的阻力。这可从近年来解决政企关系分离、实现产权关系明晰化的改革中得到说明。在这一改制的过程中，存在着明显的区域性差异，一些地区(如一些沿海地区)可以在明晰政企之间的产权关系调整上一步到位。其原因之一，就是这些地方的政府由于在增量改革中获得了较强的经济实力，能较好地解决改制过程中必然出现的下岗工人安置和社会养老金的筹措等问题。同时，它们也具有较强的动员和组织不同所有者的资金注入到本地需要改制的企业中去的能力，以各种优惠政策吸引本地和外地企业通过兼并、收购、合资、联合、参股和控股以及证券投资等形式实现亏损企业的产权重组，从而实现政企关系的分离。最终达到由体制增量改革到体制存量改革的过渡，促进市场化的进程。
　　 2.降低制度创新的风险和成本。
　　任何一种制度安排都是需要耗费成本的。为了最大限度地获得净收益，必须尽可能选择那种交易成本低的制度安排方式，“包括制度设计的成本,……实施新安排的预期成本”。戴维•菲尼指出：“制度设计的成本取决于用于新的制度安排的人力资源和其他资源的要素价格。”他以美国加利福尼亚和亚利桑那地下水的使用管理作为例子加以说明。在加利福尼亚州，法律允许组织用水户自愿协会和划定地方公共水区，而在亚利桑那州，用水管理权则归州政府掌握。这样，加州的一般居民都能参与制度安排的设计，管理水的使用，而在亚利桑那州，则只有政府官员才能参与制度安排的设计。所以，用水管理方面的制度创新的成本在加州会低得多。习惯的、语言的、民族的等等方面的渊源，使地方政府官员更容易接近当地民众，而民众也在一定程度上更乐于参与地方政府的制度创新行为。因此，地方政府可以大大减轻制度创新的人力资源成本。我们知道，信息是决策的基础。而信息的获得又有赖于信息传递的有效性。中央政府要有效地调节地方政府的行为，使社会资源的配置达到帕累托最优，其基本前提是能够全面、准确和及时地获得相关信息。事实上，这个前提很难满足。中央政府的决策越是具体到每个具体项目，信息空间的维数就越大，且每个项目的情况又各不相同，这就使信息不完全的可能性越大。而地方政府为了争取中央政府对地方经济和社会发展的支持，往往夸大所在地区发展的重要性和紧迫性，不真实申报经济、文化等方面的核定的数据，使中央政府与地方政府的信息不对称。这样，中央政府要获得足够的信息，就要花费大量的人力、物力和财力，大大增加制度设计的成本。中国由于幅员辽阔，各地区之间的资源禀赋不同，社会经济发展程度极不均衡，所面临的社会环境和经济机遇也不一样。在这种情况下，如果由中央政府统一设计制度创新，无疑将面临巨大的成本。而地方政府的制度创新则可以弥补这方面的不足。制度从潜在安排转变为现实的安排，还要看实施上的预期成本的大小。中国各地的情况千差万别，如果一开始就由中央政府统一实施某项制度安排，不仅推行的难度大,而且将面临难以预期的实施成本。因为“在一个社会有效的制度安排在另一个社会未必有效”。一项新制度安排将会带来什么样的政策产品，受到多种因素的制约，制度的设计者很难进行预先的准确估量，也就是思拉•埃格特森所说的,“制度变更的成本之一是对新政体将生产什么产品的不确定性”。权力中心在进行制度安排时，除了要考虑经济因素外，还要考虑政治等因素。一般而言，在制度变革的酝酿阶段，经济因素处于中心的地位，在变革的实施阶段，政治因素则变得更为重要。制度安排的政治成本，如权力的扩散可能弱化权力中心的权威性，为控制代理人的偏差行为所要支付的费用，经济自由化所诱发的多元化政治力量对权力中心执政地位的潜在威胁，因利益关系的调整引发的社会不安定因素，等等，都是权力中心所必须认真面对的。而新制度安排可能引发的这些后果，不是权力中心所能预先设定的，最终需要通过实践来加以检验。因此，在全面推行制度变革之前，最保险的方法就是先在局部地区进行，然后再对试验的结果进行评估。这一做法往往会起到减少风险和降低成本的效果。如果经过试验证明新制度安排的实施成本是权力中心所能承担的，净收益大于成本，并且具有可行性和普遍性，就由权力中心通过国家强制力使其获得法律地位，以法律的形式进行推广：反之，则终止试验。所以，改革开放以后，我国的许多新制度安排都由地方政府提出和进行试验，待取得经验后才予以推广。
　　3.提高权力中心制度安排的质量和效益
　　人们一般承认，在我国的体制转轨中，中央政府的制度创新起着决定性的作用。它决定着制度变迁的方向、速度、深度和广度。但是，我们也应该看到，中央政府的制度创新大多需要地方政府这一中介予以贯彻。权力中心制度创新的内容侧重于原则性和方向性，具体的操作环节还需地方政府根据实际创造性地予以落实和执行。如制定适合本地情况的实施细则和对某些问题的灵活处理。而且，中央为了实施宏观调控，如面对经济过热普遍争上速度而造成的通货膨胀，不得不采取“一刀切”的做法。这时，就迫切需要地方政府的制度创新。由于中央和地方的目标函数和选择偏好的不同，对某一问题的认识会存在着一定的差别。而意识形态作为一种非正式制度安排,“是人力资本，它帮助个人对他和其他人在劳动分工、收入分配和现行制度结构中的作用作出道德评判”,“意识形态是减少提供其他制度安排的服务费用的最重要的制度安排”。意识形态通过价值观、态度、观念等，影响人们对制度安排的判断、理解和支持。因此，如果一个制度安排符合当地人们的意识形态，必然大大降低制度安排的成本，反之，则大大增加成本。中央政府的强制性制度安排虽然具有规范性、制度化水平高的优点，但它以高度的强制性权力为基础，不以一致性为前提，因而其动力水平往往较低。在这种情况下，如果僵化地执行中央的制度安排，势必造成巨大的政治成本(如宣传成本)。而由地方政府对中央的制度安排做适合本地具体情况的灵活处理，能较好地得到当地群众的理解和支持，减少抵触情绪，使其得以贯彻和落实。改革以来，中央几次对经济过热进行宏观调控，地方政府在承接和转化中央政策中都发挥了创造性作用。由于各地资源的禀赋不同,经济增长的质量和效益的差异，以及上述提到的目标函数和选择偏好不同，中央和地方之间必然存在着博弈，其结果往往是使中央的宏观调控接近于各地的实际，有条件的地区仍然保持较高的增长速度，实现中央控制的速度在地区之间作市场化调整。这样，地方政府发展经济的积极性便可克服宏观调控的负效应，从而保证了中央宏观调控的质量和效益。而且，中央政府的宏观调控往往是实行总量控制，通过给各地区规定信贷规模控制指标来压缩需求。地方政府则根据市场行情反映的结构状况，将这些定量指标作结构性分配,确定产业结构调整的重点和支持应发展的项目。而具体应由哪些企业承担投资项目,则由市场进行调节,鼓励竞争,从而使有限的资源得到更有效的配置,实现中央的宏观调控在本地区的市场化调整。这是地方政府对中央宏观调控的又一市场化制度创新。可以说，中央的几次宏观调控之所以没有对中国的市场化进程造成重大影响，在相当大的程度上应归功于地方政府对宏观调控的市场化调整。
　　二.中国地方政府制度创新的弊端
　　诺思在阐述国家的作用时,认为“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。诺思揭示了统治者或国家在提供博弈规则时都有两重目的，一是使统治者的租金最大化，二是建立能降低交易费用、促进经济增长的有效率的体制。但这两个目的之间并不完全一致,“使统治者(和他的集团)的租金最大化的所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效率体制之间，存在着持久的冲突”。这一悖论同样存在于地方政府之中，上述地方政府制度创新的优点只是在一定的范围和约束条件下发生作用，从全局的角度加以审视则会发现存在着相反的另一面。
　　1.“公用地灾难”与统一市场的阻隔
　　美国学者哈丁于1968年提出了“公用地灾难”的经典描述。他说：“在信奉公用地自由化的社会中，每个人都追求各自的最大利益。这是灾难所在。每个人都被锁在一个迫使他在有限范围内无节制地增加牲畜的制度中，毁灭是所有人都奔向的目的地”。这一处境是经济人的固有特性的必然结果。随着放权让利政策和分灶吃饭财政体制的推行，地方政府独立利益主体的地位得到了巩固。在这种体制下，地方政府不仅从正式机制中获得了比以前更大的资源配置权力，而且还通过各种非正式的创新，截留了中央下放给企业的权力。于是，扩大企业自主权的改革实际上成为扩大地方政府权力的改革。此外，在分灶吃饭的财政体制下，地方政府获得了财政预算、物资分配、投资以及银行四个方面的实质性权力，加上前面已经阐述的我国还是一个不完全的市场和不完全的计划的条件约束，企业需要借助当地政府的力量谋求保护和发展。因此，企业与当地政府实际上被捆在了一起，当地政府的财政扩大需要当地企业的发展，而企业的发展又需要当地政府的支持。由于地方政府拥有更大的力量，必然形成企业依附于地方政府的局面。这样，地方政府成为当地企业的总代理人，成为一个超大型的“企业”,其行为目标和行为模式具有明显的经济人的色彩,即最大化地谋求本地区的利益，而不顾别的地区的利益或整体的利益,形成了地区与地区之间的过度竞争和地方保护主义。具体到制度安排方面，则表现为各地政府纷纷“创新”出台各种优惠政策，从外地吸引本地紧缺的资源，并采取地区封锁的政策，人为建立区域壁垒，控制本地资源的流出，限制外地产品的流入。最终造成哈丁所设想的牧羊人的博弈情景：在一个向一切人开放的牧场，每个牧羊人都从放牧中获得直接利益，而只承担因过度放牧引起草场退化所带来的损失的一部分。谁放牧越多，获利就越大。如果自己不放牧，同样也得承担因草场退化引起的成本的一部分。“个人的理性策略导致集体的非理性结果”。各个地方政府都在扩张，如果谁先停下来,谁就会失去眼前发展的机会，并且同样要承担宏观失控的后果。因此，谁都不顾一切地追求眼前的利益，而把宏观调控的责任交给中央，形成“公用地灾难”。地方保护主义的后果是极为严重的。由于地方政府人为地对市场进行行政分割，使得本来应当按照价值规律而进行的原材料、劳动力、资金、信息、技术、商品等要素的流通受到非经济的阻隔，从而割断了各地区之间的有机联系，也间接地割断了地区之间各种制度及其程序和功能等的有机联系，造成一个个残缺性的市场，它们都按照自己的“价值规律”去运行，不能相互衔接，而是相互冲突，进而阻碍了国内统一市场的形成，造成资源的不合理配置和浪费，增加了交易费用，也对已有的市场作用的方式、方向和力度等产生扭曲性影响。
　　2.阻碍权力中心推行的制度变迁进程
　　中国的制度变迁是供给主导型的变迁方式，它遵循等级规则，权力中心(中央政府)处于等级制的顶端，主要由其确定变迁的形式和内容，并通过纵向的行政隶属关系自上而下地实施制度创新。要维持这一变迁方式，必须维持权力中心的权威性和等级制的稳定性，从而保证各级行政代理机构(地方政府)与权力中心协调一致，各级行政代理机构不走样地实施权力中心的制度安排。权力中心也要有能力监控和纠正代理机构的偏差行为。但是，放权让利和分灶吃饭财政的改革，使地方政府具有了与中央政府不同的效用函数，越来越倾向于从事权力中心并未授权的事情，以满足其利益最大化的企求。而且，让利改革使中央政府的财政收入相对下降，地方政府的财政收入相对增加，中央政府对地方政府形成了一定程度上的依赖关系，一些地方政府具有了与中央政府讨价还价的能力。这样，地方政府在执行中央政策的过程中，再也不像过去那样不折不扣了，而是根据自己的利益和偏好有选择、有偏差地予以执行，也就是“上有政策,下有对策”,对中央的政策进行本位主义的“创新”；或者截留中央政策，只选择对本地有利的政策―――即所谓“结合本地实际执行中央政策”；或者曲解中央政策―――即所谓“创造性地执行中央政策”；或者采用各种办法突破中央的限制―――即所谓“用改革精神对待中央政策”；或者对中央的规定不理不睬―――即所谓“遇到红灯绕着走”。这样一来，维持供给主导型制度变迁方式的基本条件受到动摇，即权力中心的权威弱化、等级规则松动，权力中心对制度变迁进程的控制能力逐渐削弱，导致了权力中心的意愿制度供给与实际制度供给之间的不一致，甚至出现制度变迁方式的自我否定。面对着制度变迁的“变形”,中央政府面临着两个选择：一是继续沿着原有的路线前进,其后果将是中央的权威日益削弱，地方偏离中央的轨道越来越远，出现多元的政治力量，制度创新的成本上升，制度创新净收益减少甚至小于零；二是中央政府为了继续控制制度变迁的方式，矫正地方政府的越轨行为，不得不收回下放给地方的权力，从而打断了原有制度变迁的进程。从我国改革走走停停或者走两步退一步的曲折进程中我们可以看到，第二种选择往往是中央政府对于地方政府偏差行为的无奈反应。
　　3.导致制度变迁水平的区域差异,影响制度变迁的整体性推进
　　在我国先试点后推广的制度变迁条件下，地方政府的制度创新是在中央的特殊政策下进行的。中央往往设置一些制度进入壁垒，只允许某些地区进行一些创新尝试，而对其他地区则不予准入。为了保证试验的成功，中央政府一般都给予一些优惠政策(如税收、招商引资、项目审批、管理体制和经营体制改革、产权改革等方面),因而，使试点地区的创新活动具有了因引入新制度规则和中央优惠政策所带来的双重利益预期。这些潜在收益就类似于“垄断租金”，只要中央的制度进入壁垒没有撤销，租金就不会消失。因此，这些地方政府的制度创新并不是在自然状态下进行的，而是与非试点地区之间存在着不同的制度条件。在这种情况下，被允许试点的地区就能够更好地吸引其他地区的资源流入，获得更快的发展。我国东南沿海地区的发展正是在中央“先行一步”的政策保护下，地方政府进行了大胆的制度创新，使本地的市场化水平、经济发展水平、管理水平和人们的思想观念都得到了提高，在制度变迁中走在了全国的前面。权力中心在改革之初，出于减少风险、降低制度创新成本的考虑，先让一些地方进行制度创新，待取得经验后再行推广，其着眼点是全局性的制度变迁。但实际的制度变迁却背离了权力中心的初衷。在试点单位取得成功经验后，权力中心便准备将它推广到其他地区,取消了原来设置的制度进入壁垒,垄断租金随之消失，所有推广单位面对着相同的竞争地位，其制度创新的收益自然不能等同于试点单位。推广单位除非对原有体制进行彻底的改革，否则就难以获得试点单位那样的成功。但是，改革是需要支付成本的。原来的试点地区，由于在试验时期已经获得了因创新而带来的大量的租金，因而具有明显的优势，拥有了其他地区所不具有的变革成本的支付能力，可以进一步对传统体制进行深入的改造，如对改革的失益者进行补偿，动员地区内外的市场力量改革传统体制,从而在制度变迁中再一次走在前面。我国东南沿海地区近年来改革推行较为顺利，社会也比较安定的事实证实了这一判断。而在中西部地区，改革则要困难得多。这些地区由于改革起步较晚，没有沿海地区那样较好的试点积累，所得到的实惠也不如沿海地区多，造成变革的能力较低，缺乏足够的能力支付变革的成本，因而在对传统体制进行进一步的改造时，碰到了前所未有的阻力。如果这时强行进入传统体制的内核，改革的摩擦成本就会增大，影响社会局势的稳定。这样,对于中西部地区和中央政府而言，又出现了另一个两难选择：如果一往无前地进行改革，将面临着极大的政治危机；如果放缓改革的步伐，则将使制度变迁进程落后于其他地区，继续维持区域之间不同的制度变迁水平。为了避免可能出现的对自己统治地位的威胁，决策者往往会选择一个对社会较少震动的改革方案。因为改革虽然要考虑经济利益，但在供给主导型制度变迁方式下，政府的政治目标往往支配着经济目标。“假如来自内部或外部较有效率的组织形式对统治者的生存产生威胁的话，那么相对无效率的组织形式将存在下来”。这是另一种形式的“用钱买稳定”，即以经济损失换取政治上的稳定。最后将使权力中心整体推进制度变迁的目标难以实现，进而导致经济和社会发展水平的区域差距长期存在。
　　【参考文献】
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　　6.[美]道格拉斯•Ｃ•诺思:《经济史中的结构与变迁》,第20、25页。
　　7.[美]Ｒ•科斯、Ａ•阿尔钦、Ｄ•诺思等:《财产权利与制度变迁》,第381、379页。
　　（作者通联：136000东北石油大学）

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