中国宏观审慎性金融监管问题评析

时间：2020-05-22 05:39:41 来源：千叶帆本文已影响人

摘要自2008年金融危机以来，针对系统性风险的宏观审慎性金融监管，发展成全球金融治理的核心内容，并逐渐成为中国金融监管改革的新理念。危机十年后，宏观审慎性监管在中国金融监管的宏观战略和微观实践中发展起来，但同时也面临诸多问题，具体包括系统性风险识别的不足與困难、政策工具的银行导向与行业割裂、机构设置协调乏力、执行效果全面评估的困难等。通过详述这些问题，本文为推动中国宏观审慎性金融监管体系的完善提供如下政策着力点：积极响应G20信息缺口动议，加快金融统计的综合化、标准化和法治化进程；加强对非银行非保险系统重要性金融机构和金融市场基础设施的监管；建立跨行业、跨部门、跨层级的系统性风险综合评估体系；增强宏观审慎性金融监管部门的协调和合作，解决金融监管行业割裂、形式合作和协调乏力的问题；推进宏观审慎性金融监管政策执行和效果的整体性评估。

关键词宏观审慎性全球金融治理系统性风险顺周期性金融监管

一、研究背景及问题

20世纪90年代以来，关于全球治理的研究在西方学术界开始出现并发展，中国学术界从21世纪初开始大规模引介、模仿、质疑、挑战西方关于全球治理的研究成果。作为全球治理的一个具体领域，全球金融治理在1997年亚洲金融风暴后得到更多关注，并在2007-2008年全球金融危机爆发后成为学术界关注的焦点之一。全球金融治理的相关研究主要涉及其主体、客体、价值、效用等方面，中国与全球金融治理的研究主要包括：中国对全球金融治理体系的参与程度和模式，全球金融治理体系改革给中国带来的机遇和挑战，以及中国在全球金融治理体系中的立场和角色。关于最后一点，学术界存在三种基本观点：体系挑战者、现状大国和机会主义者。这三种观点存在两个倾向。第一，它们倾向于将中国视为一个统一的行为体，进而忽视了中国内部政策决策中的不统一和利益冲突。第二，它们倾向于将国际体系视为一个统一并拥有静态利益偏好的整体，进而忽视了全球金融治理体系中所存在的利益和价值观的分散和矛盾。这两种倾向被总结为“整体主义的失败” 。本文试图打破这种整体论的禁锢，从宏观审慎性金融监管（macroprudential regulation）的微观角度出发，分析中国融入全球金融治理的具体问题。

2008年全球金融危机暴露了危机前全球金融治理的诸多问题，并推动其改革和发展。重要问题之一是针对单个金融机构的微观审慎性监管无法确保系统性安全，或无法预防和解决系统性风险。因此，在后危机时期，除了继续强化微观审慎性监管，即针对单个金融机构的风险监测和监管外，全球金融治理开始更多地关注宏观审慎性监管，即针对系统性风险的监测和监管，并已逐步建立起一个宏观审慎性金融监管政策框架（Clement，2010：59）。此框架主要通过全球金融治理机构发布的一系列的报告、规则和建议所构成，如《宏观审慎性政策工具和框架》（FSB、IMF和BIS 2011年联合发布）、《宏观审慎性政策：一个组织框架》（IMF 2011年发布）以及《宏观审慎性政策的主要方面》和《宏观审慎政策工具概述》（IMF 2014年发布），等等。 2003年国际清算银行（BIS）的一份工作报告较系统地对宏观审慎性监管的定义、必要性和政策工具进行了分析，第一次从时间维度和跨行业维度对宏观审慎性监管所针对的系统性风险进行了分类，并认为跨行业维度强调的是金融机构的规模和相互关联性，而时间维度强调的是金融体系的顺周期性（procyclicality）特征。此系统性风险的分类成了后危机时期宏观审慎性监管体系构建的基本思想，据此，宏观审慎性金融监管可被简明地理解为：致力于预防和解决时间维度和跨行业维度的系统性金融风险的监管。2008年全球金融危机的爆发更加印证了宏观审慎性金融监管的价值和必要性，于是，宏观审慎性金融监管从全球金融治理体系的一种有益补充转变成了一种主流观念。

在中国积极融入全球治理的背景下，作为全球金融治理的新核心理念，宏观审慎性金融监管在中国金融监管宏观战略和微观实践中逐渐发展起来。在宏观战略层面，宏观审慎性金融监管已被纳入国家金融体系发展的中长期规划中，例如2011年发布的“十二五”规划纲要明确提出构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架，2016年的“十三五“规划和2017年第五次全国金融工作会议进一步指出加强金融宏观审慎管理制度建设。在微观实践层面，宏观审慎性金融监管理念和战略已发展成具体领域内的政策和工具，如2016年证监会修订发布的《证券公司风险控制指标管理办法》，保监会主导建立的中国风险导向偿付能力体系（简称“偿二代”）和银监会主导建立的“中国版巴塞尔协议III”银行业监管政策框架，都给予各自行业内的系统性风险高度关注；2016年央行主导成立了“宏观审慎性评估体系”。虽有如此发展，但中国宏观审慎性金融监管依然存在诸多问题，这些问题涉及了系统性风险的识别、测量、预防、解决和评估等各个环节，本文对上述问题进行详述，以期为中国宏观审慎性金融监管政策提供着力点，并推动中国更好地融入全球金融治理。

二、中国宏观审慎性监管现状及问题

自2008年全球金融危机以来，中国宏观审慎性金融监管的发展主要表现在系统性风险评估体系的建立、政策工具的设立、制度安排的发展、效果评估四大方面，中国宏观审慎性金融监管的主要不足和问题同样存在于这四个方面。

（一）系统性风险识别的进展与不足

及时且准确地对系统性风险进行识别和测量是制定和执行宏观审慎性政策的必要前提。后危机时期，全球金融治理体系关于加强系统性风险识别和测量的努力主要表现在三个方面：弥补信息缺口和完善金融统计，对“系统重要性”的识别以及综合性评估体系的发展。中国在识别和测量系统性风险方面所取得的进展和存在的问题，同样可以从这三个方面进行梳理和分析。

首先，信息缺口和统计不全问题已得到关注，但仍然较为突出。信息缺口对于金融体系监管有效性以及金融体系稳定性的重要影响，在后危机时期的全球金融治理中已达成了基本的共识，因此，G20信息缺口动议提出了具体的行动计划和安排，中国也积极做出了回应。例如，2012年5月中国人民银行和国际货币基金组织（IMF）在苏州共同举行了“G20应对数据缺口区域会议”；中国于2015年加入IMF《数据公布特殊标准》，于2016年1月正式加入了IMF的协调证券投资调查（CPIS）和BIS的国际银行业统计，并于当年3月首次对外按季度公布中国银行业对外金融资产负债数据，等等。此外，从中国金融体系制度建设和完善的角度出发，中国政府积极推动完善金融会计标准和统计制度。2012年原“一行三会”和国家外汇管理局共同制定的《金融业发展和改革“十二五”规划》明确指出要加强金融会计标准和统计制度建设。2015年习近平主席明确提出“统筹负责金融业综合统计，通过金融业全覆盖的数据收集，加强和改善金融宏观调控，维护金融稳定”。然而，在构建统一、全面的金融业综合统计体系的过程中，有很多问题亟需解决。中国人民银行调查统计司司长盛松成将主要问题总结为：金融机构与金融产品统计监测范围不全；缺乏统一的统计分类、标准和定义；金融统计立法滞后，信息共享基础薄弱；系统性金融风险监测手段不足。

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