论财政政策与区域经济协调发展
时间：2020-06-03 05:18:07 来源：千叶帆 本文已影响人
区域经济协调发展是世界各国经济发展中永恒的主题，然而地区差距却是一个世界各国普遍存在的问题。目前，我国中西部地区与东部沿海地区经济发展水平的绝对差距和相对差距呈现扩大的趋势。因此，按照市场经济发展要求，坚持“五个统筹”的原则，把财政改革的重点转移到区域经济发展上来，充分发挥财政政策的导向作用和财政资金的杠杆作用。本文主要分析财政政策在区域经济协调发展中的作用和发达国家的财政政策的经验，并提出我国区域经济开发中的财政政策取向。
一、财政政策在区域经济协调发展中的作用
（一）理论渊源
财政政策是国家进行区域经济调控的重要工具。二战后盛行的凯恩斯主义主张国家干预经济，要求政府根据经济增长的情况使用相对抉择财政政策，并以此克服有效需求的不足。从世界经济发展历史看，当一国经济在发展初期、低谷期和开发的特定阶段，财政政策的导向作用是十分显著的。因此，在区域经济的开发过程中的不同阶段，要灵活运用财政政策。
（二）财政政策对区域经济协调发展的影响
从理论上讲，财政政策作为上层建筑的一个重要组成部分，对社会经济发展具有重大促进作用，它能产生一种效应，协调生产要素，配置资源，形成推动经济发展的动力。同时，财政政策可以调节各种利益，调动各方面的积极性，促进生产力的发展。因此，财政政策在促进以区域经济协调发展中具有全局性、长期性的推动作用。
国家财政政策的取向对财政资金的流向起着决定性的作用，而财政资金的流向又决定着某一地区经济发展的速度。我国从建国初期到开放前这一时期内，以均衡发展战略为指导，一直把有计划地平衡配置生产力、消灭地区之间经济的不平等和经济差距，看成是社会主义国家生产力布局的首要原则。国家在投资的地区分配和项目选点上，实行了“向西大转移”的方针，基建投资大幅度地向西部地区倾斜。“三五”时期，全国基建投资达976亿元，其中东部沿海占26.9%，西部占34.9%。这一时期投资比重占全国4%以上的8个省中，西部占了5个，中部占3个，而东部一个都没有。“四五”时期，内地投资比重更是占到了57.5%。由于这种持续了相当长时间的地区发展政策的影响，导致了中西部经济的一定发展和东部经济的牺牲。这一时期，人均GDP高于全国的有9个省区，其中包括西部的青海和西藏，而东部沿海的广东、福建、浙江等省区却低于全国平均水平。
改革开放后，国家赋予沿海地区较大的自主权、并在财政、税收等方面给予相应的政策优惠，并且提出了让东部沿海有条件的地区先富起来的思想。在这样的战略思想指导下，财政的投资布局向沿海地区倾斜。据统计1979-1991年，东部地区国家基建投资占总投资的49.17%，而中西部地区仅占42.7%。同一时期，东部地区国内生产总值平均增长10.87%，西部地区为9.26%。而国内生产总值东部地区更是占全国的52.37%，西部却仅占16.68%。中西部地区表现为经济增长速度趋缓，经济水平和竞争实力相对减弱，在全国工业产值与国民生产总值中所占的比重也呈下降趋势。形成这一发展差异的原因除中西部地区本身的自然条件、地缘关系以及历史基础等原因外，国家的宏观财政政策在其发展过程中起到的作用，使地区差异再度扩大。东中西部地区差异不断扩大这已经是不争的现实，这一状况若不加以控制地任其发展下去，东部地区的发展不仅将被这种过大的差距所制约而降低发展速度，甚至可能出现全局性的经济倒退，对整个国家的社会安定、民族团结、经济进步构成严重的威胁。
二、有关国家的区域经济协调发展中的财政政策
区域经济协调发展是世界各国经济发展中永恒的主题，然而地区差距却是一个世界各国普遍存在的问题。在市场经济国家，地区政策的主要任务是纠正区域经济发展上的“市场失灵”，抑制地区差距的扩大，维持必要的区际公平。以下是整理介绍有关市场经济国家在地区发展财政政策上的做法，以作为我国地区发展财政政策问题时的借鉴。
（一）德国：以财政平衡政策为中心
德国现行的区域政策是二战后形成的。二战后德国在区域政策上极其重视均衡发展，形成了独特的以财政平衡政策为中心的区域政策体系。德国的区域经济政策从解决地区间经济发展不平衡的政策着眼点来说与其他发达国家相类似，但就整个政策体系而言又具有明显的特色。主要表现在区域经济政策是“国土整治政策”的一个组成部分，而国土整治政策是包括区域经济结构、人口、土地利用、基础设施（能源、交通、教育）、地区景观等在内的一个综合政策体系。从区域经济政策本身的侧重点看，较少有国民经济总体增长服务的色彩，而更多地重视地区劳动力市场中的就业结构及其空间分布的改善，重视区域经济的均衡发展和稳定，带有较强的区域“结构”的政策色彩。
德国经济政策主要应用财政手段，通过实施财政收入平衡法及财政补贴促使国民经济活动的空间平衡。德国财政平衡包括两个方面：一是横向财政平衡，目标是使各州人均税收平衡化，主要做法是税的分配、税款转移和联邦特别拨款。通过法人税分配，可使财政弱州达到各州平均财力的92%。通过现款转移可使穷州人均财政收入达到全国人均的95%。最后不足部分由联邦财政提供，称为特别款。二是纵向平衡，指州与乡镇之间的财政平衡，做法与横向财政平衡类似。
（二）加拿大：区域开发的财政政策
加拿大的地区政策中联邦的财政转移支付发挥重要作用。加拿大联邦政府财政支出中有20%以上是拨付给地方（省）政府使用的，对于平衡各省的财政能力、保证各地方政府都能为居民提供一定水平以上的公共服务起到了很大的作用。联邦政府对省政府的财政拨付是通过3个途径进行的；第一部分是最大的财政拨付按人口为各省提供对保健和高中以上教育的支持，这部分约占拨付总额的50%以上；第二部分是基本上也是按人口规模，支持各省的社会服务和社会保障支出，规模接近拨付总额的20%；第三部分是财政均衡化支出，即狭义的转移支付。联邦政府按照一定的公式计算各省的财政收入能力来确定给各省的转移支付额度，穷省多得，富省不得或少得。支付规模占拨付总额的近30%。
（三）日本：区域开发的财政政策
在长期的区域开发实践中，日本政府连续实施了一种称为“财政投融资”的计划。具体作法是建立地区开发金融体制，以振兴特定地区的产业。除了政府直接投资政策和税收政策之外，财政转移支付制度也成为日本政府区域开发政策的重要内容。为了保证财政政策措施的实施效率及其针对性，日本政府将财政转移支付划分为两种不同的类别：无条件转移支付和有条件转移支付。无条件转移支付的做法是据一定的指标将各省区与全国平均水平加以比较，由此确定一个综合指数，综合指数的大小将决定无条件转移支付的数额；有条件转移支付则主要用来为落后省区提供补助，以支持当地基础设施建设，其中包括一般性补助、特殊因素补助、临时特殊补助和项目专项补助等等。
三、通过有效地财政政策，实现区域经济协调发展
区域经济是国民经济的重要组成部分，是构成国民经济的地域空间与单元体现。区域经济协调发展是发展区域经济最基本的要求，也是可持续发展的基本要求。但是，在社会经济发展的不同时期，由于社会经济发展侧重点的不同和资源条件的限制，区域经济发展可选择不同的发展战略，采取不同的财政政策。从我国目前具体情况看，区域间差距越来越扩大，如2002年，沿海开放城市（含市辖县）土地面积占全国只有1.47%，人口占全国的7.37%，但是，其GDP却占全国20.1%，固定资产投资占全国的14.9%，相对而言，中西部12个省（市自治区）土地面积占全国的71.5%，人口占全国的28.6%，其GDP仅占全国的19.29%，人均GDP只有5514.6元，相当于全国人均的三分之二左右。可见我国现阶段区域间不均衡发展趋势逐渐在扩大。因此，必须调整国家对区域经济发展的财政政策。
（一）加快开发中西部地区的财政政策
1．加大转移支付力度，保证基本公共需要均等化
（1）加大财政转移支付的总量。传统体制下的“基数法”，对于提高中西部地区公共服务水平的转移支付总量及比例都过于小，因此，必须采用国际通用的“因素法”，确定其财政转移支付额，并且以中西部地区居民享受同其地地区居民大体相应的公共服务标准，中央财政每年用于中西部地区的转移支付总量应必须加大，从总量上加大均等化转移支付力度。
（2）规范复合型的转移支付制度。转移支付在结构上分为无条件转移支付和有条件转移支付两点。世界各国的政府间转移支付，大都采取复合型，即多种转移支付方法综合地运用。就我国中西部目前实际情况看，应建立一种以有条件转移支付为重点，与无条件转移支付相配合的复合型形态为宜。
2.创新现行税收制度
（1）改变优惠政策方向和给予特殊企业适度优惠政策。税收优惠应转向产业优惠，给中西部地区投资的企业（如基础设施、生态环境）准许加速折旧，抵免所得税，担保税收信贷等间接优惠待遇，对内外资企业一定时期内按15%税率征收企业所得税优惠政策，对投资于农业科技推广、教育等外部性产业的投资应给予投资负税政策。
（2）在中西部地区率先实现“增值税”转型，即“消费型增值税”。在中西部地区，从高新技术产业入手，允许抵扣固定资产进项税金，然后逐步向原材料、能源工业等行业推进，以增加中西部地区的投资力度。
（3）扩大资源税的征税范围。在中西部地区，应扩大资源税征税范围，如森林、草原、名贵中药材、矿产品等需要保护性开放的资源纳入资源税征税范围，并在现行费用扣除标准的基础上提高费用扣除标准以及提高税率，以增加中西部地区的税收收入，增强财源建设力度。
（4）扩大中西部民族地区管理地方税种的权限。在中西部地区，“老、少、边、穷”地区较多，因此，应允许中西部地区根据自身情况，对现行的地方税在实施细则，开征、停征以及税目、税率的调整等方面应拥有一定的权限。
3．优化财政支出结构，增加基本建设支出和社会公共管理支出的比重
目前，中西部地区财政支出结构的特点是行政管理比重较高，而基础建设支出与社会公共管理支出比重较低。按照构建市场经济的公共财政框架，政府必须转变职能，加强间接的宏观调控功能，加大提供公共物品，管理公共事物，从中西部地区实际发展情况看，政府在退出竞争性投资领域、压缩一般项目投资的同时，应重点投向公共设施、基础设施、基础教育、社会保障等非盈利性领域；自然垄断行业，风险产业和高新技术产业，应采取综合治理措施，控制行政人员和经费的膨胀，以提高政府行政效益，增加财政的调控能力。
4．完善财政补贴政策
财政补贴在各国经济发展中，尤其是开发落后地区的过程中运用的相当普遍。借鉴其他国家经验，我国中西部大开发中，运用财政补贴鼓励和引导民间资本和外国资本向中西部开发流动是十分必要的，在促进中西部地区经济发展过程中，可以重点发展的产业和部门提供贴息补贴、就业补贴和投资补贴等，这既有利于在一定程度下减轻政府的负担，又利于建立投资主体多元化的中西部开发投资机制。
5．完善财政监督机制
财政监督既是财政管理的延伸，同时又保证各项财政管理措施到位，监督主体从内部到外部，从政府到公众，多层次、多角度对预算管理实施监督，有助于提高政府干预透明度、公开性、规范性。在中西部地区，现阶段应尽快建立适应公共财政框架的管理型财政监督模式。
（二）进一步发展东部地区的财政政策
1．支持东部沿海地区的产业结构优化升级步伐。目前东部沿海地区自身优势条件为：市场经济体制日趋成熟，文化教育发展水平较高、经济基础较厚，但目前面临着产业升级、融入国际大市场等问题，因此，国家财政政策导向应侧重于以几个方面：优先发展高新技术产业，推动产业结构升级；提高东部沿海地区的国际市场竞争力，扩大国际合作；发展附加值高的加工业。
2．规范中西部地区与东部沿海地区的横向转移支付制度，现将东部沿海地区省、市对中西地区省、市、自治区的对口帮扶政策规范化、制度化、法制化，增加对中西部地区支持力度，尽快消除地区差距，实现基本公共服务的地区均等化，但是在规范地区横向转移支付制度时，应考虑东部沿海地区的承受能力以及自我发展和效率问题。
3．进一步创新财政制度，制度创新是由于制度供给不足而引入的一种新的制度安排，以适应制度对象的新情况、新特征，并推动制度对象的发展。在新的历史时期，在东部沿海地区进行财政制度创新，应从以下几方面进行：完善省以下分税制财政体制，在增强东部沿海各地发展经济、培植财源积极性的基础上，增强省级对各地区的转移支付能力；完善政府性非税收收入管理制度；创新财政收入制度。
（本文系内蒙古财经学院资助的课题《区域经济协调发展与财政政策选择》阶段性成果。项目批号：03K10）
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