我国证券业反洗钱监管的制度缺陷及其对策
时间：2020-04-27 05:22:57 来源：千叶帆 本文已影响人
摘要：证券业金融机构被纳入反洗钱监管体系后，如何根据其行业结构和资金交易特点有效地实施反洗钱监管成为当前我国反洗钱工作的一项重要任务。本文在分析我国证券行业架构和交易特点的基础上，对现行证券业反洗钱制度展开剖析，揭示出其中的制度缺陷，并根据国际反洗钱监管经验和我国反洗钱监管实践，提出证券业反洗钱监管制度的政策建议。
关键词：反洗钱；证券业；制度；缺陷
中图分类号：F830 文献标识码：A 文章编号：1006-1428(2008)09-0038-03
《反洗钱法》将证券业金融机构纳入反洗钱监管体系后，证券业反洗钱成为当前我国反洗钱工作的一个全新领域，在制度建设和实践操作方面都给监管当局带来了全新的课题。经过一段时间的实践，我国证券行业的经营特点与现行反洗钱制度之间的矛盾逐渐显现。本文在分析我国证券行业结构、特点和交易方式的基础上，对现行反洗钱制度中的缺陷展开剖析，并结合国际反洗钱监管经验。提出对我国证券业反洗钱制度的政策建议。
一、我国证券业反洗钱制度的缺陷
(一)证券业反洗钱义务主体的缺失
《金融机构反洗钱规定》规定的证券业反洗钱义务主体包括证券公司、期货公司和基金管理公司。但从证券业实践看，这个领域还有一个重要的参与者——自律性组织。证券行业自律性组织包括证券交易所、期货交易所、证券登记结算机构及其他行业自律组织。其中，交易所、登记结算机构在证券行业中具有举足轻重的地位。
一方面，因为证券市场主体在申请成为其会员之前是无法进入证券行业的。交易所的主要职责是通过制定上市规则、交易规则、信息披露等方面的标准，对其会员和上市公司进行管理，并实时监控交易活动，防止异常交易行为的发生，主要关注市场交易及其交易品种。而证券登记机构的主要职责是证券账户的设立和管理、证券的存管和过户、证券持有人名册登记及权益登记、证券和资金的清算交收及相关管理、受发行人的委托派发证券权益等。交易所和登记结算机构几乎蕴含了证券行业全部的原始交易信息和资料，而这些信息和资料正是证券业反洗钱监测和分析的对象。
其次，根据《深圳证券交易所交易规则》，投资者可以以同一证券账户在多个证券营业部买入证券，投资者买入的证券可通过原买入证券的席位委托卖出，也可以向原买人证券的席位发出转托管指令，转托管完成后，在转入的席位委托卖出。因此，如果客户刻意隐瞒交易痕迹，采用转托管方式交易，则单一的证券营业部无法取得客户交易深交所上市股票的全部资料，进而影响对可疑交易的分析和监测。在这种情况下，只有深圳证券交易所可以看到某一客户交易某一股票的全部记录。
再次。证券交易所本身已经建立较为完善的监察系统。虽然其建立的初衷是为了及时发现内幕交易、操纵市场等违法违规行为，创造透明、开放、安全、高效的市场环境，以切实保护投资者权益。但是其借助对涉嫌证券、会员和投资人的监控打击违法违规行为的最终目的与证券业反洗钱工作的要求有一致之处。因此还可以充分发挥证券交易所监察系统反洗钱可疑交易监测分析的功能。
(二)客户身份识别责任划分缺乏可操作性
根据《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》的规定，金融机构委托其他金融机构向客户销售金融产品时，应在委托协议中明确双方在识别客户身份方面的职责。这一规定对于目前主要依赖银行销售基金产品的基金公司而言基本处于无法实施的状态。
我国的基金销售业目前处于以银行为主、辅之以券商代销和基金公司直销的格局，这主要是因为在中国的金融体系中，银行依然支配着大部分的金融资源，网点多，客户基础广。根据调研，基金公司通过银行和券商销售的基金产品占总额的95％，通过自销的占5％(其中网上销售占3％，直接面对面销售占2％)。按照要求，基金公司在客户身份识别方面的义务绝大多数是要通过与银行的委托协议方式，明确双方在识别客户身份方面的职责，并最终由基金公司承担未履行客户身份识别义务的责任。但是由于银行在基金销售渠道中的垄断地位，银行或是为了维持自己在基金销售领域的垄断地位。或是出于保护自己的客户资源，并不愿意将客户的身份识别资料提供给基金公司。因此，即便银行采取的客户身份识别措施符合反洗钱法律法规的要求，基金公司也无法按照法规要求有效获得并保存客户的身份资料信息。由于这是目前所有基金公司都面临的问题，因此在法不责众心理因素的驱动下，基金公司都采取了观望态度，对反洗钱法规在客户身份识别方面的要求采取不作为的态度，从而导致基金公司客户身份识别的巨大漏洞。
(三)客户身份识别内容和要求与证券行业客户特点相矛盾
首先，反洗钱法规对客户身份基本信息的内容采取了大一统的方式进行规定，即按照自然人和法人、其他组织和个体工商户客户两大类别对客户身份基本信息进行了列举式的规定，并原则上确定所有项目都为必选项目。这样导致以下两个结果：
其一，自然人客户身份基本信息未包含“收入状况”这一相关度非常高的要素，而法人、其他组织和个体工商户客户基本信息大而全的统一规定方式与法人、其他组织和个体工商户客户多样化的组织形式相矛盾。
其二。客户身份识别的内容和要求上采取了简单统一的规定，与证券业客户对象的广泛性相矛盾，无法实现证券金融机构对不同证券业务中不同规模、国籍、背景和目的的投资者的客户身份识别要求。
(四)客户交易结算资金第三方存管制度实施后，部分证券可疑交易客观标准失效
第三方存管制度将客户证券交易结算资金交由银行等独立第三方存管，证券公司不再接触客户证券交易结算资金，客户用于投资的证券、资金资产被割裂开来，券商管理客户资金资产的职能被银行所取代。因此原来规定由证券公司负责监测证券账户和资金账户可疑交易的现实基础发生了变化，基于此制定的证券业金融机构判断可疑交易的客观标准也失去了现实意义。
(五)反洗钱调查程序难以满足证券业反洗钱调查工作要求
根据《中国人民银行反洗钱调查实施细则(试行)》规定，反洗钱调查采取的是属地管理的原则。而实施客户证券交易结算资金第三方存管制度后，因为客户证券资金的来源和流向信息都保存在客户的结算账户开户银行，而客户用于第三方存管的结算账户往往与证券账户在不同的行政区域，因此按照属地原则开展反洗钱行政调查，地方人行无法获取异地证券资金信息，即使要获得，也因必须经过人总行的批准而导致大量的操作成本，而资金信息和交易信息的割裂必然给反洗钱监测、分析带来困难。
(六)缺乏反洗钱独立审计制度
我国《反洗钱法》要求金融机构建立健全反洗钱内部控制制度，金融机构的负责人对反洗钱内部控制
制度的有效实施负责，但是就具体由谁来检验这些反洗钱制度没有作出明确规定。而目前实际操作中，大多数金融机构对于自身反洗钱制度的测试和检验工作多由内部审计部门进行。这种方式有它的优点，因为内审部门对企业的环境和文化都比较了解。可以较快地发现反洗钱制度和程序中的薄弱环节。但是其独立性往往受到质疑，尤其是在内审部门在企业组织架构中不具有独立、权威的地位，而企业文化又以业务拓展为主的情况下，内部审计就很难发挥检验反洗钱制度效果的作用。
二、完善证券业反洗钱监管制度的对策
(一)建立多层次的证券业反洗钱监管体系
应充分发挥证券业自律组织在行业中信息聚集和行业准入的重要作用，建立以中央银行集中监管为主、自律监管为辅的多层次证券业反洗钱监管模式。
一方面，人民银行作为反洗钱行政主管部门依据国家法律履行对证券金融机构反洗钱的监管职责，在《反洗钱法》的框架下，制定并颁布相关的反洗钱规章，采用以法律手段为主的监管模式，将证券交易所和证券登记结算机构纳入反洗钱监管范围，明确证券交易所和证券登记结算机构的反洗钱义务和权利。首先。证券交易所和证券登记结算机构必须接受人民银行的监管，履行相关的反洗钱义务，包括：(1)制定反洗钱制度；(2)报告可疑交易；(3)开展相关的反洗钱培训；(4)违反反洗钱规定时接受处罚。
另一方面，赋予行业自律组织相应的反洗钱监管权限，包括：(1)证券交易所和登记结算机构在会员准入时提出反洗钱制度要求；(2)由证券登记结算机构制定并颁布符合反洗钱法规要求的客户身份识别行业规则；(3)赋予证券交易所相应的反洗钱可疑交易监测职责；(4)赋予证券交易所和登记结算机构对其会员进行反洗钱监督和指导的职责等。
所有这些制度安排必须保证自律组织的自律活动是在反洗钱法律框架下开展的，并接受人民银行的监管，充分发挥证券交易所和证券登记结算机构在反洗钱监管体系中承上启下的作用，既保证人民银行的反洗钱监管意图得以贯彻实施，又保证人民银行可以对其制定的反洗钱规则和实施的反洗钱行为进行修正和废止。
(二)追加受托销售金融产品的金融机构在客户身份识别方面的连带责任
鉴于我国目前银行金融机构在客户资源方面的主导地位，在确定金融机构委托其他金融机构向客户销售金融产品时的客户身份识别责任时，应追加受托金融机构在未履行客户身份识别方面的连带责任。
(三)以风险为基础，按照业务类型调整客户身份识别的内容和要求
反洗钱金融行动特别工作组(FATF)四十项建议第5项指出，金融机构可以根据客户、业务关系或交易的类型，并在风险敏感程度的基础上确定客户身份识别措施的应用范围。对于高风险类别，金融机构应实施更严格的尽职调查。在某些低风险情况下，各国可以决定让金融机构采取精简或简化措施。美国证券同业公会制定的《反洗钱基本指引》(《PreliminaryGuidance For Deterring Money Laundering Activity》)中也按客户类型、业务类型、地域特点不同共分13类情形分别阐述了客户尽职调查要求。这些经验值得我们借鉴。
(四)建立以客户交易结算资金第三方存管制度为基础的证券业可疑交易监测系统
客户交易结算资金第三方存管制度将客户的证券资产和资金资产管理权限分别划分给券商和存管银行。因此应该重新构建以证券公司和存管银行共同构成的证券业可疑交易监测报告体系，将证券业资金交易信息和证券交易信息有效地整合起来。人民银行作为反洗钱行政主管部门拥有对银行业和证券业的反洗钱监管职责，有利于对两个行业交易信息的整合。
(五)建立证券业以属地管理为基础的延伸反洗钱调查模式
鉴于实施第三方存管制度后证券交易信息和资金信息跨行政区域保存的普遍情况，应赋予证券交易信息所在地人民银行委托托管银行对异地资金信息开展反洗钱延伸调查的权利。
(六)建立反洗钱独立审计制度
我国应引入反洗钱独立审计制度，形成多角度、多途径的反洗钱监管模式。监管部门在对反洗钱义务主体进行检查和评价时，可以参考独立审计部门出具的审计意见。这样可以充分发挥独立审计相对于企业内部审计更加独立、以及具有高素质的审计人员、丰富的市场审计经验和专业的审计工具等优势。
(责任编辑：姜天鹰)
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