农民建房政策 [关于进一步规范农民建房问题的探讨]
时间：2019-02-04 05:38:22 来源：千叶帆 本文已影响人
随着新市镇建设与新农村建设步伐的加快，城市郊区的中心镇及周边地区农村的基础设施、公共资源、人居环境等方面不断得到改善与完善，人民群众对生活的环境、质量、标准等也提出了更高的要求，尤其是对改善住房条件的愿望十分迫切。从近几年来农民建房的情况来看，全区每年原地翻建、危房改造和新建住房的农户就有800户左右，但符合条件经过合法审批的不足三分之一。特别是“外来户”在农村建房，在一定程度上扰乱了农村建房秩序，使得农民违法建房的案件时有发生，且在目前的违法用地案件中已占一定量的比例，由此引发的信访矛盾增多，如不妥善处理和进一步规范农民建房问题，势必会影响区域发展形势，迟滞科学发展的进程，带来不可估量的损失。
一、农民建房的现状与特点
从调查情况来看，全区的农民建房现状主要表现在五个方面：一是未批先建。即在未取得任何批件的情况下，擅自放样，私自开工建设。二是超标准建房。按照江苏省对农民建房的有关规定，一户一宅不得超过135平方米，而实际上每个农户实际建筑面积普遍都在150平方米左右。三是拆少建多。在原地翻新和危房改造时，部分农户拆得少，实际建得多。四是建新不拆旧。部分农户建房时，对原有住房不拆，就地或在附近新建住宅，出现了一户多宅的现象。五是“外来户”建房。部分都市人把居住环境的目光聚焦到城市郊区的农村，以当地人的名义建住宅；再加上部分返乡的当地人利用亲戚朋友的名义建住宅,使得违法建住宅的问题有效仿与蔓延的趋势。
农民建房呈现的主要特点有：一是零星分散、杂乱无序。据初步走访调查，全区的农民建房由于以往建房基本上没有统一规划、集中建设，选址多数选择在自家的自留地、承包地或交通较为便利的村道两侧，且绝大多数农民因受诸多因素的影响，不愿离开本乡本土，在居住地建造房屋时常见缝插针，呈现出星罗棋布、分散杂乱的状态。二是量大面广。全区农村人口基数庞大、户数多，有资料数据显示，农村居民点用地面积占各类建设用地总量比例较大，且农村居民点用地面积占城市和建制镇用地面积的比例也较大，因此量大面广是农村建房的一个显著特点。三是随意性强。村民以前建房主要选择在自留地、承包地或房前屋后的空闲地，由于房屋工程量少，施工难度不大，建造周期较短，以及用地审批困难和村民法制观念淡薄等原因，村民一旦筹措了足够资金，就择日而动，想盖就盖，带有很强的随意性。另外，村民在房前屋后随意建盖晒谷场、柴火房、猪舍、牛棚和厕所等生产、生活辅助设施，既占用了大量土地，又影响了村容环境和居住环境的美观。四是违建成本加大。由于少数农民的生活富裕起来，再加上“外来户”与返乡人的介入，农民建房面积越来越大、质量标准越来越高，出现了很多类似小别墅一样的建筑，一旦村庄规划需要拆迁调整或被划为违章建筑，将致使补偿成本与违建成本增大，执行难度加大，如不能妥善处理好，势必影响到社会的和谐稳定。
二、农民违章建房的主要成因
当前，农村普遍存在违章建房现象，尤其在城郊村、城中村以及条件相对较好的新市镇，这种现象更加突出。其主要原因是：
一是农保率较高。全区的农保率达百分之九十以上，如此高的农保率，意味着建设用地指标越来越少，基本农田保护区的面积偏大，即除原有村庄为建设用地外，旁边四周的田、山均为农田保护区，而根据《土地管理法》的规定，基本农田里是不允许建房的。
二是用地指标紧张。农村人口在不断增加，而土地是不可再生的资源，人多地少的矛盾原本就很突出，省、市下达的建设用地指标很有限，再加之，建设用地指标的划拨倾向于工业园区内的重大项目的落户，下拨到农民建房的指标就更少了，而有部分农民家庭因子女结婚成家、添丁加口、兄弟分家、改善居住环境、房屋年久失修等因素，确实需要建房，可谓是僧多粥少，供需矛盾十分突出。
三是法制观念淡薄。不少农民存在着“谁耕种，谁所有”的观念，土地集体所有制和依法用地的观念淡薄，认为在自己的承包地、自留地上建房是自己的权利；还有的人私下将自己的承包田、自留地有偿转让给他人建房。一些村民认为，建房用地审批太难、费用太高，非法占地建房很多是以罚款、补办手续了事，因此大量的非法占用土地和非法买卖土地现象就随之发生。
四是迷信思想作崇。部分村民认为祖遗房屋是风水之源，建新房拆旧房会破坏自家风水，影响“福、禄、寿”和“财、丁、贵”，由此，农村存在着“空心村”的现象，还有的村民认为规划虽好，但风水不好或建房不属吉利年，因而宁愿住旧房，不愿住新房。
五是利益驱动作怪。少数镇村干部为能从中收取数额不等的土地使用和管理费用，违反法律规定允许或默认户籍不在当地的外来人员或返乡人员在集体土地上新建住宅，扰乱了农民建房秩序。
六是审批手续繁琐。目前，农民建房的正常审批程序，一般是农民先打建房申请报告给村里，由村里统一送到镇（乡）、街道，再向国土资源部门领取农户建房审批表，之后还要先经过规划部门逐级审批，再经国土资源管理部门审批。从建房用地申请到审批，时间相对较长，再加上有些村里、乡政府及审批部门对建房审批主观随意性大，宽严无度，想批就批，不批就压，造成很多村民对建房审批产生不满。同时，少部分地区因受政策的影响，停止审批。由于条件严，程序繁，时间长，审批难，一些村民不愿走程序，导致违章建房也时有发生。
三、规范农民建房问题的对策及建议
规范和解决农民建房问题，必须立足实际，因地制宜，既要把关乎民生的好事办好，又要保护好有限资源，提高土地的利用效率。笔者认为要从以下几个方面入手：
一是村庄建设规划要与土地利用总体规划相衔接。解决当前的农民建房问题，首先要解决村庄建设规划与土地利用总体规划的衔接问题。没有编制规划的乡镇人民政府要尽快组织实施，在编制过程中要进一步细划村庄建设规划和土地利用总体规划的内容，对每一个村庄的建设用地（包括旧村整理区、新增建设用地区）进行合理划定。已编制好的，对不符合建房用地要求的，抓住机遇予以修编，做好两种规划的衔接工作。
二是村庄建设规划要与当前农民建房实际需求相结合。村庄建设规划的编制、修编要符合当地农民的风俗人情、传统文化、风俗习惯。例如300人以下的村庄不搞村庄规划，农户建房要求在新规划的中心村选址，但在偏远村及山区村，受传统的生活观念、生活方式影响，农民祖祖辈辈生活在赖以生存的承包田旁，如果要他们把新房建在离承包田很远的新村规划点，除要打破传统的生活观念外，也不便于农田的管理、经营，造成农户不愿在规划新址建房。建议考虑农村当地的实际情况，对现行的村庄规划基数300人的标准进行重新论证和划定。新农村建设规划的实现是一个循序渐进的过程，可因地制宜采取逐布实施的政策。
三是着重解决新农村建设规划启动地块的用地问题。解决农民建房矛盾，要着重解决新农村建设规划启动用地的指标问题。要先对新农村建设规划中启动地块的用地面积、所需指标进行统计，要抓紧办理该用地的地块审批手续，解决好用地指标问题。
四是注重解决好危房户的建房难题。在当前农村中，破房、危房现象仍不同程度地存在。而生活在危房里的人群多数为原来经济条件窘迫、建不起房的困难家庭，现在实施新农村规划，原拆原建基本上不予批准，采取特殊政策，特事特办，妥善解决危房户的建房问题，成为当务之急。
五是政府对农村的旧村改造项目给予政策扶持。当前空心村问题在全区尚存，旧村改造是缓解用地指标紧张，提高土地利用率的最佳方式之一，但由于普遍存在农村经济整体承受能力有限，拆迁费用过高，土地调整困难等多方面的因素，造成旧村改造启动困难。政府应该对旧村改造采取相应的扶持优惠政策，如发放拆迁补贴，出台集体土地的流转、出让等相关政策，减轻农民的拆迁压力，提高农民拆旧建新的积极性，引导农民建房向集镇集中，实现公共资源共享，不断提高农民的生活水平。
六是落实制度，形成各部门联合监管的工作合力。简化建房审批手续，严格建房审批条件，在全区各镇（园区）大力推广建立由村委会、国土、建设、公安等部门组成的农民建房审批委员会，对农民建房进行会办审批，缩短建房审批流程，提高办事效率，提高审批的透明度。在建房审批过程中，各部门各负其责，严格建房审批条件，严格执行一户一宅制度、拆旧建新制度，把好审批关。村委会在接到村民的申请后，要认真调查核实并向建设部门提出报批意见；建管部门收到村委会的报告意见书后，要派人到村进行调查，了解建房户的实际情况后，提交镇农民建房领导小组进行会办；国土部门重点在农民建房是否符合规划，是否占用耕地等方面进行把关，提出意见建议交会办会集体研究；公安部门主要调查核实建房户的户籍情况，是否为本集体经济组织成员。只有这样，才能做到环环相扣，从严把关，形成工作合力，从而进一步规范农民建房问题。同时，建议将涉及农民建房审批的一些费用进行合理下调，以减轻农民建房负担。
七是加大政策宣传力度。以创建土地执法模范区为契机,进一步加大对国土资源管理法律法规和各项新政的学习培训力度,深入农村广泛宣传国土知识政策法规和新市镇、新农村建设相关知识，大力宣扬新农村建设规划的实施给农民、集体、国家带来的实实在在的好处和实惠，让农民了解规划的实施对于集约节约利用土地，提高基础设施的共享性，改变农村陈旧、落后面貌具有的重大意义，使新农村建设规划深入人心。另外，要大力进行《土地管理法》《房屋建设管理法》等法律、法规的宣传，加强农民的法制观念，预防和制止违章建房现象的发生,全力为区域经济科学发展创造有利的资源环境。
