主要经济体因应宏观审慎的监管机构改革比较研究
时间：2020-04-25 05:17:38 来源：千叶帆 本文已影响人
一、欧盟因应宏观审慎监管机构改革
金融危机之前，欧盟金融监管体系属于分业监管模式，其金融监管框架是建立在1999年-2007年之间形成的一套欧盟金融市场整合规范（非一部独立法典）基础上的，由银行业监管委员会、证券业监管委员会和保险业监管委员会分别负责对银行业、证券业和保险业的监管。尽管欧盟金融监管进行了集中化的立法，然而欧盟各会员国的实施成效令人诟病，不足以有效应对跨境金融危机的发生。2008年危机后，为有效预防金融危机，欧盟开始规划建立欧盟层级跨境金融监管机构，以有效规范并强调欧盟会员监的协调与合作。2009年9月欧盟执委会决定通过“欧洲金融监督系统（European System of Financial Supervisors， ESFS）”，于2011年1月1日起正式运行。这一新的监管框架主要包括两大支柱：其一是建立负责宏观审慎的欧洲系统风险委员会（European Systemic Risk Board， ESRB），二是建立负责微观金融监管层面的三个欧洲监管当局（European Supervision Authorities， ESAs），即欧洲银行管理局（European Banking Authority ，EBA），欧洲保险与职业年金管理局（European Insurance and Occupational Pensions Authority ，EIOPA）和欧洲证券和市场管理局（European Securities and Markets Authority ，ESMA）。另外，为达到单一银行市场目标，欧盟就随后又对银行业监管机构进行了一体化、集中化的改革。具体包括：
1、成立宏观审慎监管机构-欧盟系统风险委员会（ESRB）
根据欧洲议会和欧盟委员会2010年11月24日共同发布的1092/2010号立法指令，欧盟系统风险委员会已于2010年12月16日正式成立。作为此框架支柱之一，其不具有独立法人资格，其建议也不具有约束力。该委员会主席由欧洲中央银行（ECB）行长担任，秘书处工作由欧洲银行负责，由中央银行作为牵头方。根据1092/2010号立法指令规定，欧盟系统风险委员会主要负责在平时评估与监控具有威胁性的系统性风险、逾时提出警告或建议以及补救措施。其组织机构包括总理事会（General Board）、指导委员会（Steering Committee）、秘书处、学术顾问委员会（Advisory Scientific Committee）和技术顾问委员会（Advisory Technical Committee）。其中总理事会为重要决策机构，指导委员会负责总理事会负责会议准备、文件审核和相关手续督促工作。秘书处负责日常工作。学术顾问委员会和技术顾问委员会负责对ESRB提供日常需要和技术问题上的建议与协助。为相关工作提供建议与支持。
总理事会共65位成员，有投票权的成员包括：ECB行长和副行长、各成员国中央银行负责人、一名来自欧盟委员会的成员、各ESAs负责人、学术顾问委员会主席副主席以及技术顾问委员会主席。无投票成员包括：每个成员国相关监管当局一名高级代表和欧盟经济与财政委员主席。
2、建立欧盟层面微观审慎监管机构-欧洲监管三大监管局
根据欧盟1093/2010号、1094/2010号和1095/2010号立法指令规定分别成立欧洲银行业监管局（EBA）、欧洲证券和市场监管局（ESMA）和欧洲保险与养老金监管局（EIOPA）三大监管委员会，取代原来的欧盟银行监管委员会、欧盟证券监管委员会、欧盟保险和职业养老金管理委员会，负责对银行业、证券业和保险业的具体或微观审慎监管。ESAs均为具有独立地位的法人，其建议或行动具有执行力。设置ESAs三个监管机构目的均是维护金融稳定与市场整合，促进金融监管标准的一致性。三大监管当局主要负责制定欧盟层面金融监管制度，统一协调欧盟成员国之间的监管政策，解决单个成员国具体监管问题，以限制会员国的立法与监管权限。
3、在欧盟跨业监管相互配合层面上，更加强调欧盟微观层面金融监管当局之间、微观金融监管当局与宏观金融监管当局之间的协作与联系。首先，在欧盟新成立的负责微观层面金融监管的三大机构之间，为确保跨部门监管的一致性，成立共同委员会（Joint Committee）负责交换信息、协调行动 。在微观审慎监管机构与宏观审慎监管机构之间，根据欧盟1092/2010号立法指令第15条的规定，欧盟监管当局、欧洲中央银行和各成员监管当局与统计当局，应与欧盟系统风险委员会密切合作，并应向欧洲系统风险委员会提供给所有其为履行法定职能所需的必要信息。
4、打造单一银行市场监管机构—欧洲中央银行（ECB）
为完善内部金融市场的运作，执委会倡议建立银行联盟，以实现单一银行市场的目标。其主要是初步建立单一监管制（Single Supervisory Mechanism， SSM），逐渐将监管职权转移至ECB，通过ECB与各会员国主要监管机构合作以最终实现所有欧元区银行统一受到ECB的监管，这样以来ECB在维持货币权限的同时，扩大了监管职权。在SSM下，ECB将全权负责对欧元区会员国内所有银行（包括跨境经营银行）进行审慎监管，监测银行风险，并要求其采取必要措施。其主要职责是就金融机构设立许可、合格持有、确保银行遵守最低资本要求等以集中化模式为基础进行监管。为有效发挥央行（BEC）监管职能，将在其管理委员会和执行委员会之外设立同级监管委员会，专门负责监督管理事项，并向欧洲议会、理事会、欧元集团陈述情况。另外，由于EBA与ECB在规定内容、监管权限上存在重叠，SSM规则对二者职责做了协调，根据《新修正EBA规则》，二者在紧急倾向解决跨境主管机关之间不同意见方面、决策方式以及基本定义范畴等方面做了相应的改变，保证欧洲金融系统的稳定。
二、主要发达经济体宏观审慎规制与监管机构改革比较
在维护金融稳定的具体职责中，宏观审慎规制与监管最为显著的特点就是从金融体系出发，为此，明确对金融体系整体稳定负责的金融机构就是制度构建的必然选择。为有效维护金融体系整体稳定，宏观审慎规制与监管视野不仅应从金融体系整体出发，还应加强对宏观经济态势的关注并注意与宏观经济政策制定机构之间的沟通与协助，但如何在制度层面保障金融监管者与宏观经济政策制度机构之间沟通协调的效果是关键所在。作为单一监管制的英国是通过强化中央银行维护金融稳定权责来完善系统风险防范系统的，多头监管制则是建立独立的宏观审慎监管机构来控制系统风险的。
作为老牌资本主义国家，英国早在20世纪90年代就针对混业经营建立起统一的金融监管体系。 与多头监管制相比，单一监管制在解决因监管者之间的权责范围冲突导致的监管漏洞与缺失问题具有明显的优势，但是由于缺乏与中央银行的宏观经济政策制定机构的有效沟通协调，监管者在系统风险预警和危机处理等关键领域难以单独胜任。基于中央银行就货币政策对维护金融系统稳定的潜在影响，如何完善单一监管者与中央银行的合作是宏观审慎层面监管机构改革的关键所在。因此，在英国2012年《金融市场服务法》中的一系列对监管机构设置中，其突出改革就是强化了英格兰银行在防范系统性风险框架中的主导作用。其原理是：将金融监管机构（金融政策委员会）嵌入中央银行（英格兰银行），扩大中央银行的监管视野与监控工具，充分利用中央银行在具体金融监管中的信息、职能等优势，通过协调货币委员会和金融政策委员会的权责，发挥中央银行在金融稳定方面的核心作用。同时，将金融监管机构嵌入中央银行内，造就中央银行“超级监管者”的地位，以化解单一监管制下监管者与宏观政策制定者（央行）之间的监管职权的冲突。
在多头监管制下成立负责维护系统稳定的金融监管机构是落实宏观审慎规制与监管的另一方式，从美国与欧盟的一系列金融监管改革整体动态来看，负责维护系统稳定的金融监管机构一般由不同监管者与宏观经济政策制定机构共同组成的，且牵头方一般为财政部（美国）或中央银行（欧盟）等宏观经济政策制度机构。纵观美国和欧盟在宏观审慎规制和监管机构改革，其主要是通过构建独立的宏观审慎监管机构，整合国家中央银行履行宏观审慎职能，加强主要微观审慎监管机构之间的合作与交流，以解决因分割监管状况带来的监管缺失和监管权责冲突问题。美国根据《多德-弗兰克法》，由财政部作为牵头方，在原来多头分业监管的基础上创立一个巨头-金融稳定监管委员会，负责宏观审慎政策的制定，由央行（美联储）负责执行这些宏观审慎政策以构成宏观审慎监管体系。同样，根据《欧盟金融监管改革法案》，欧盟专门建立一个独立的宏观审慎监管机构-欧盟系统风险委员会（ESRB），由中央银行（ECB）作为牵头方，负责监测、预警整个欧洲金融体系的系统性风险，并提出补救措施建议，同时完成了银行业监管一体化，成立欧盟层面银行业监管局。另外，改革详细规定了宏观审慎监管机构与微观监管机构之间在宏观审慎领域的协调与合作，从而真正落实宏观审慎规制与监管要求。相比较而言，欧盟的金融监管改革最为彻底。作为2008年金融危机的重灾区，欧盟针对危机之前分散、分割的监管状况进行了全面的改革。欧盟不仅成立了负责欧盟范围内具体金融监管的三大监管当局，而且成立了欧盟系统风险委员会（ESRB），作为宏观监管部门，控制系统风险。在金融体系内，欧盟通过强化宏观与微观审慎监管之垂直沟通以及微观审慎监管之水平连结，为金融系统建立了最有力的一道防火墙。
尽管在不同经济、金融背景下，英、美、欧盟在其各自金融监管机构改革方案存在差异，但更多的是共通之处，而这些共同之处也从侧面突显出了当前金融监管机构改革的趋势，主要体现在以下三个方面：
一是设立一个超级宏观审慎监管机构，加强金融监管与宏观经济政策的结合，以防范系统风险。从理论上看，在金融监管中，金融监管理念必须以宏观经济理论作为依据，在金融监管实践中在微观监管基础上要有“宏观”的视野，关注金融市场系统性风险。危机之前的金融监管是建立在微观、单一行业基础上的，而这对于防范系统性风险来说远远不够。危机后各国更加强调从金融体系整体与宏观经济政策视野出发，一是建立一个宏观审慎监管机构，负责收集微观审慎领域的信息，从宏观的角度对整个金融系统的整体风险进行预警与防控。无论是英国的金融政策管理委员会、美国的金融稳定委员会还是欧盟的欧盟系统委员会可以说是最好的证明。
二是重新审视并塑造了中央银行的在宏观审慎层面的重要地位。理论上讲，央行作为货币政策制定者当局在防范系统风险和维护金融业安全稳健中具有天然的优势。较之其他监管者，其不仅具有影响宏观经济态势的特有职权，而且中央银行更易从宏观经济态势出发全面分析金融体系的整体风险暴露情况。因此各主要经济体都明确了央行在金融监管体系中的位置及其监管职责。美国则是扩大了美联储的监管权限，将其打造成了全能监管者，负责执行宏观审慎政策。欧盟的欧盟系统性风险委员会则由欧洲央行行长担任董事长，由其各主要成员国央行行长作为组成成员。英国则是直接将英格兰银行定位为全能超级监管者，赋予其在维护金融稳定中的核心地位。
三是加强了宏观审慎监管机构与微观审慎监管机构之间、微观审慎监管机构之间的协调与合作。一方面，系统性风险具有全面性和宏观性，其覆盖了金融体系中所有的金融机构和金融市场，所以，强调监管者之间尤其是宏观审慎监管机构与微观审慎监管机构之间的协调与配合以防范系统风险必须纳入宏观审慎监管机构改革体系之内。这一点不仅在美国和欧盟的监管机构改革框架中十分重要，即使对于采取统一监管制的英国来说，也存在金融政策管理委员会与英格兰银行、与财政部之间的协调问题。另一方面，宏观审慎规制与监管目标的落实不仅有赖于宏观审慎监管机构的有效监管，还有赖于明确宏观审慎监管机构与微观审慎监管机构之间的权责分工。
三、在宏观审慎层面金融监管机构模式的改革路径的选择
宏观审慎规制与监管要求明确对金融体系整体稳定负责的监管机构，这在一般意义上就体现了单一监管制较之多头监管制的优势，由于不同监管模式的选择设计监管者之间权力的重新分配，而不同国家和地区的不同政治背景和监管差异又决定了并非所有国家或地区都事宜建立单一监管制。因此，落实宏观审慎规制与监管的制度构建方式上，针对不同的文化传统、金融业发展状况和金融监管体制应采取不同的针对性措施。首先，在已经建立单一监管制的国家，应当落实宏观审慎规制与监管的目标，进一步完善监管者的法定职责与要求，其主要包括以下两方面内容：一是监管者内部应设立专业部门负责对金融体系整体风险状况的检测。二是合理界定监管者与中央银行在防范系统风险和维护金融稳定中的分工与合作关系。其次，在适应单一监管制的国家应当尽快建立单一监管制，是保障宏观审慎规制与监管落实的重点。从防范系统风险角度出发，从多头监管制度向单一监管制转变是应对当今及未来金融风险的必然要求。
综上，无论是单一监管制还是多头监管制，都不存在统一的监管模式，但是在金融全球化的今天，从宏观审慎规制与监管角度出发，进行监管机构的改革已是各国面临的重大课题。不同经济体在因应宏观审慎金融监管机构模式的改革路径选择上应以有效法规范系统风险为宗旨，结合不同的背景与实际选择不同的改革路径。
注释：
Regulation（EU），No 1092/2010， Article 6（1）-（4）.
ESRB，“ESRB at work-its role， organization and functioning”，Macro-prudential Commentaries， I （1），February，2010.
高宇.后危机时代主要国家金融监管[J].国际经济合作，2012（7）：88.
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（作者单位：中南财经政法大学）
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