被问责官员复出的问题与对策 怎样看待问责官员复出的现象

　　 目前我国被问责官员的复出具有隐秘性、不透明、时间短、同级别等特点；究其原因有官员复出缺乏统一立法、用人制度有缺陷、复出机制不健全；因此应该建立和完善问责官员的复出机制，如分类管理复出官员，设立复出条件，厘清权责关系，提高公众参与，建立透明的复出程序，建立复出考评机制以及追究违规复出责任等。
　　 自2003 年非典时期开始，行政问责制从非常时期的非常之举开始，逐步走向制度化。在公众的助推下，“问责风暴”一再掀起，由一些重大突发性事件所引发的官员引咎辞职、免职的现象也日渐增多。但是问责之后各地“问责官员”频频复出，而复出的程序又不公开透明，使人们对问责制的公正性、合理性及合法性产生怀疑。一些“问责官员”却悄然复出、重新上岗，有的换岗为官，有的异地履新。“高调”问责的官员“低调”复出使得轰轰烈烈的问责制度受到严峻考验。
　　 一、被问责官员复现象的特点
　　 （一）问责官员复出的隐秘性
　　 隐秘性是我国问责官员复出时的一个重要特点。高调问责，低调复出，已成为各级政府处理官员复出问题的一种共识和惯例。在一连串的复出门事件中，我们获取信息的渠道并非是组织人事部门的任用公示，披露他们复出消息的多是媒体的报道，甚至是网友的偶然发现。官员复出之所以如此低调，主要是想避开舆论压力，特别是那些从被问责到履新职仅仅间隔几个月的官员，这方面的顾虑更加突出。虽然也有地方政府因为舆论压力暂缓或取消问责官员履新，但那仅是个案，绝大多数已复出的官员，无论舆论怎样口诛笔伐，并未撼动他们的官位。复出的官员大多都是在公众不知情的情况下悄悄进行的，民众根本没有知情权、参与权、表达权、监督权，看到的仅仅是复出的结果。组织人事部门以“不违规”、“适当安排”、“符合国家干部任免规定”等来掩盖其暗箱操作过程。
　　 （二）问责官员复出程序不透明
　　 《党政领导干部选拔任用工作条例》对党政干部的选拔任命有一整套严格、透明的程序，包括民主推荐提出考察对象、对确定的考察对象进行严格考察、由党委(党组)集体讨论作出任免决定、实行党政干部领导任职前公示等制度。尽管《党政领导干部选拔任用工作条例》中没有对官员的复出作出明确的解释，但被问责官员复出也属于领导干部的选拔和任用，其程序必须与此衔接，理该更加严格。就拿“实行党政领导干部任前公示制度”来说，目前的被问责官员复出却明显缺少这一程序，或者故意规避这一程序。
　　 （三）问责官员复出时间过快,大多数未满处分期
　　 《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十二条规定：“引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务。”但在众多的复出案例中，大都违背了这个规定，这些被问责官员好像都没有来得及“休息”，便在几个月甚至几天后就官复原职。从复出时间来看，有的是被问责不足一年就复出；有的是被问责一年后复出；也有的是被问责前就异地做官。
　　 （四）官员复出的职务、级别变动小
　　 复出级别上则有如下几种情况：一是平级复出，从目前来看，大多数问责官员的复出都是这种类型；二是降级复出；三是问责前就异地高升，多数被问责官员复出时的职务、级别变动较小，有的“官复原职”，有的“异地任职”，有的甚至是“异地升迁”，很少有降职者。
　　 二、问责复出机制的失范原因
　　 （一）官员问责制度缺乏全国统一立法
　　 目前我国还没有一部全国性的专门的行政问责法律，只有一些政府规章和散见于相关法律中的零星规定。针对各个地方对于官员免职和复职的规定，各地制定的地方政府规章，不仅相互之间内容不统一，而且还存在着违反上位法的情况。目前的官员问责制是一种弹性问责，而刚性问责相对来说现在还比较缺乏。现在的问责制度主要是在系统内部封闭进行的，在行政系统和党政系统内部的这种封闭性，导致外部很难监督，这就使原本就比较宽泛的标准，在执行的过程中，更可能由于关于内部的操作，而导致走样的风险。在操作过程中，一方面因为标准过于宽泛；另一方面，操作过程中弹性又过大，所以导致行政问责制看起来声势很大，但是正在演变成保护官员的措施。这暴露出当下的问责制度缺乏实质性的法治约束和内在的制度驱动，很多时候过度依赖外在舆论的驱动，而缺乏源于“掌握权力就要承担责任”的制度驱动。
　　 （二）用人制度存在一些缺陷
　　 一些官员在被问责后的很快复出与目前的用人制度相关：一是一些地方和部门在选拔任用干部时存在官官相护的现象。由于各种因素，各级政府内部及政府上下级之间，尤其是在地方层面，存在复杂的关系网络。一些官员之间结成了利益共同体，甚至达到了一损俱损、一荣俱荣的地步。而当重大责任事故发生之后，问责不可避免时，为了平息群众的不满情绪，要么让其“冷却”一段时间，然后官复原职；要么异地做官或者平调到其他重要岗位。二是在许多地方“平庸者上”的机制与“能人上”的观念混杂在一起。一些办事能力强且人缘关系好的人更易得到上级的青睐或提拔，在受到处分后也能够受到上级袒护且很快复出。
　　 （三） 官员复出机制不健全
　　 目前党的各种规定、条例、公务员法法律条文等规章和文件缺少对官员复出的完善的规范。《党政领导干部辞职暂行规定》第二十九条规定:“对引咎辞职、责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部，根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。”《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十二条规定：“引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务。”《中国共产党纪律处分条例》第十三条规定：“党员受到撤销党内职务处分，二年内不得在党内担任和向党外组织推荐担任与其原任职务相当或者高于其原任职务的职务。”《行政机关公务员处分条例》第八条规定：“行政机关公务员在受处分期间不得晋升职务和级别，其中，受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档次；受撤职处分的，应当按照规定降低级别。”《中华人民共和国公务员法》第五十九条规定：“公务员受开除以外的处分，在受处分期间有悔改表现，并且没有再发生违纪行为的，处分期满后，由处分决定机关解除处分并以书面形式通知本人。解除处分后，晋升工资档次、级别和职务不再受原处分的影响。但是，解除降级、撤职处分的，不视为恢复原级别、原职务。”最近出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第十条规定：“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，可以根据工作需要以及本人一贯表现、特长等情况，由党委(党组)、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务。引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务，除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见。”上述规章、规定与条文存在诸多不完善的地方：第一，涉及官员复出规定的内容少，存在着很大的制度空缺。这就使官员复出出现了制度真空，参与官员复出的个人或组织既可以牵强附会地比附这些规定，也可以越过、无视这些规定。第二，涉及官员复出的内容笼统，弹性空间大，容易被任意发挥和推导。如“适当安排”、“酌情安排”等就可以被发挥和推导得很远，完全可以成为被问责官员复出的“正当理由”。第三，涉及官员复出的程序少，可操作性不强。大部分规定和条文中没有规定复出的程序，也没有说明复出是否要遵守正常的党政干部任免程序，个别涉及官员复出的规定内容漏洞较多，可操作性不强，易于被钻空子。
　　 三、健全被问责官员复出机制的对策
　　 问责官员随意复出已成为行政问责制度建设过程中的关键问题和敏感问题。因此，尽快完善问责官员复出机制，避免问责官员随意复出，对于实施行政问责制具有不可否认的意义和价值。
　　 （一）对被问责官员进行分类管理
　　 在问责制实施的过程中，官员会因各种各样的原因被问责，由于其承担的责任大小及类型的差异，最终的问责结果也不尽相同，这就要求我们运用马克思主义的辩证法，具体问题
　　具体分析，对问责官员进行分类管理。首先要明确问责官员能否复出。通常情况下，对于那些因违反职业道德和伦理道德失职，对重大事件有直接责任，致使民怨沸腾，社会影响恶劣的官员，不应当复出，其政治生命应就此终结。而对于那些追究法律责任的问责官员，无论其结果轻重，都不予复出。因为这一部分人，丧失了作为领导者的基本政治和道德素质，不适合再谋“公职”。对于那些基本素质较好，因工作不力、失误或人民群众不满意引咎辞职的官员，应根据实际情况，允许他们复出。因为这一部分人承担的多是道义责任和领导责任，和事故的直接责任人受到党纪国法处理是两回事，特别是主动选择引咎辞职的官员，本身就显示了他的责任意识和羞耻之心，也表明了他对公共职位和公共利益的尊重，让一些能够反省改正自身错误，又有一定能力的人复出，是人们能够接受的，这也体现出政治理念与制度的理性。
　　 （二）明确被问责官员复出的条件
　　 问责官员可以复出并不等于必然复出。将那些素质低、能力差、责任意识不强的官员淘汰出局，将那些无德无能的官员清除出干部队伍，是行政问责制的题中应有之义。为此，必须进一步明确问责官员复出的限制性条件。这些条件主要是：其一，主观态度。问责官员必须洗心革面，真正认识错误且有悔改表现。2010年颁布的《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行) 》第16条规定：“引咎辞职和受到责令辞职、免职处理的，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务”。之所以规定一年的复出期限，重要原因在于给问责官员以必要的时间深刻反省自身行为。其二，业绩条件。问责官员必须在新的工作岗位上作出突出贡献，以实际行动证明自己确有政治才干，具有扎实的为人民服务的本能。其三，责任性质。对于那些因承担道义责任和象征性责任而下台的干部，允许其复出，而对于那些因严重损害国家利益、有不良政治倾向或违反宪法而去职的干部，不予复出。
　　 （三）厘清权责关系
　　 目前党政之间、行政机关上下级之间、不同行政机关之间职能交叉严重，责任划分模糊。在这种情况下，一旦出现突发性公共事件，在舆论的压力下，有关方面就随意免除官员的职务或强迫官员引咎辞职，这样问责明显缺乏公平性。由于问责结果无法让问责客体心服口服， 事过境迁，他们势必要求复出，而且由于替他人受过，其复出要求还会获得广泛同情。为了避免上述情况的发生，必须将责任细化、量化到政府组织内部的每个岗位和每个人，使权力和责任一目了然，使各级政府机关及其工作人员知道自己的具体权限和责任，切实解决党政官员之间该问谁的责任、同部门之间的官员该问谁的责任、不同层级之间的官员该问谁的责任的问题。
　　 （四）提高公众参与
　　 要扩大问责官员复出过程中的民主，将问责官员的复出全程置于公众的监督之下，防止暗箱操作。首先，要确保公众的知情权。公众参与是以获取必要的信息为前提的，如果政府实行秘密政治，公众在官员复出过程中就只是一个被动的接受者。这里所说的知情权，就是要将拟复出官员的姓名、原单位、问责的缘由、问责后的岗位、履职情况介绍、拟任新职的岗位设置等情况，通过政府网站、政府公报、新闻发布会及电视、报刊、广播等便于公众知晓的方式公开。再次，要畅通公众参与的渠道。采取包括民主推荐、民主评议、民主测评等多种方式，确保公众能畅所欲言，说出对问责干部的真实看法。特别是，对于公众的质疑，要在深入调查的基础上进行解释，给予回应。
　　 （五）完善透明的被官员复出程序
　　 问责官员的复出程序必须公开和透明，否则，其合理性、合法性必然会受到公众的质疑。因为，这些人被问责时不可避免地成为了社会公众人物，他们复出时，也需要有个说明或告知的程序形式，这既体现了对民意的尊重，也体现出对干部的爱护和负责任。因为低调上任不利于重新走上领导岗位的官员开展工作。因此，公开和透明的复出，对政府、公众和复出官员而言都是负责任的做法。
　　 一方面，问责官员复出要遵循基本的领导干部选拔任用程序，即民主推荐、组织考察、讨论决定、任职公示。因为无论是引咎辞职、责令辞职还是免职的官员，他们既已去职，重新担任领导职务实际上就是一种提拔，因此必须照章行事。另一方面，问责官员的复出不能完全等同于一般领导干部的选拔任用，其中最重要的一点就是在复出时要征求民意，而公开是征求民意的前提和基础。为此，在问责官员复出的公示环节，应当和其他干部有所区别，公示时间要长一点，范围要大一点，甚至可以考虑在当时公开问责的范围内对重新任命进行公示，而其在新岗位上的具体表现也要在公示内容中重点突现出来。透明本身就是一种监督，官员复出一经公开，民众就有机会对问责官员复出表达自己的意见和建议，监督相关的任命是否合理、合法，这种吸纳了民意的任命决策会更加科学、合理。如果民意认为某官员不能复出，说明该官员尚不具备复出的条件，应当禁止或者暂缓其复出。民意的这种矫正功能，能有效的防止官员复出假组织意志之名成为既定事实这样一种现象，从而减少问责官员的“带病复出”。
　　 另一方面，要明确不同问责方式的复出年限与级别。在《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中，因问责而去职的情况主要有三种：引咎辞职、责令辞职和免职。在这三种问责方式中，责任程度逐级递增，即引咎辞职最轻，责令辞职次之，免职是最严厉的问责方式。既然承担的责任不同，在设置复出年限时也应当有所区别，比较公平合理的设置是，引咎辞职官员的复出时间应当最短，可以考虑设为一年，免职官员的复出时间应当最长，可以考虑设为两年，而不是不加区分的统统定为一年。如果有问责官员复出的时间限制都相同，就意味着问责官员无论责任大小，情节轻重，最后大家复出时的起点都是相同的，这样问责方式的分类就失去了意义，问责制本身也会受到人们的质疑。另外，在问责官员复出级别的设定上，也应当根据不同的问责方式及其所承担责任的大小有所区别，如：引咎辞职可以平级复出，后两者降级复出，无论如何不能提拔复出。
　　 （六）健全被问责官员的跟踪、考评机制
　　 对于可以复出的问责官员，怎样才能保证其病愈复出，一个很重要的方法就是对其进行特殊的管理，建立健全跟踪、考评机制。虽然任何领导干部都存在考评问题，但被问责官员毕竟不同于一般的领导干部，是一个特殊的群体，可以说在某种程度上都曾经是问题官员，所以对他们的管理应当区别于其他领导干部。具体说来，就是要对干部问责之后到复出之前这一段时间进行全程、全方位的考评。考评的内容要全面，应当包括德能勤绩廉等方面，尤其要关注问责官员是否已进行了深刻反省，改正了自己的错误。为了使考评结果更为客观和准确，对问责官员的考评除了组织人事部门参加外，还应当让广大民众参与，因为单一的考核主体容易产生偏听偏信、随意吹捧等弊端。人民群众的眼睛是雪亮的，问责官员在新岗位上干的怎样，他们有着自己的评判结果，因此可以邀请问责官员所在单位辖区范围内的机构及群众代表，对他们的表现作出客观的评价。另外，对问责官员的考评要更加注重平时的表现，采取定期和不定期相结合、以不定期为主的原则，甚至可以采用暗访的方式，这样的考核结果会更加真实和公正。问责官员的考评结果要在一定范围内公之于众，使民众对其问责后的情况有一个大体的了解，改变过去那种问责后就淡出公众视野、进入一个灰色地带的现象，这样便于发现问题，更有利于接受人民群众的监督。通过跟踪和考评，对于在新岗位上表现确实比较突出，比较优秀的官员，在达到复出的年限后，可以考虑让其复出，当然要符合相关的复出程序。
　　 （四）建立违规复出责任追究机制
　　 问责官员之所以会频频违规复出，还与缺乏相应的责任追究机制有关。在《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》公布实施之前，相关文件中也有一些关于问责官员复出的规定，如《党政领导干部选拔任用工作条例》中就提到引咎辞职、责令辞职、降职的干部重新担任或者提拔担任领导职务的期限为一年，而《行政机关公务员处分条例》中规定撤职处分的期限是两年，但无论辞职、免职还是撤职，不到一年就复出的问题官员不断出现。大家在关注复出官员的同时，却忽视了违规让官员复出的相关组织和领导，他们为什么明知不可为而为之，因为他们知道即使违规了也不需要承担责任，不需要付出任何代价。如此一来，关于问责官员复出的相关规定便会成为一纸空文，违规复出的现象也会越来越多。因此，必须建立官员违规复出的责任追究机制。相关组织和领导让官员违规复出，可能是因为“官官相护”， 但也可能是因为惜才，甚至可能只是单纯的慈悲情怀在作祟。无论这些理由多么的冠冕堂皇，都不能成为免责的借口，都应当追究相关人的责任。官员的复出包括提名或推荐、考察、决策等多个相互衔接的环节，要追究违规责。首先应该明确界定各个环节的责任主体和责任内容，然后根据责任的大小和违规情节的轻重，按照罚过相当的原则进行相应的处理。当然，在审查所有的环节和责任人时，要注意把握重点人物和重点环节，所谓重点人物是指对官员的复出起关键作用的党委书记，而重点环节是指初始提名这个首要环节，在这个环节中，常常也会看到一把手的影子，可以说，没有党委一把手的首肯，问责官员是不可能复出的。因此，我们在追究责任时，要抓住根本和要害。只有建立责任追究机制，相关领导和组织在处理问责官员复出问题时，才会更加谨慎，严格按照相关的规范来操作，减少个体主观因素对官员复出的影响，使问责官员的复出步入正常的轨道。
　　
　　 （作者简介：尹 权（1975-），女，内蒙古包头市人，法学博士，中国政法大学博士后流动站，西北政法大学副教授，从事宪法学与行政法学研究。）

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