常州市出租车行业公共政策浅析|2018公共政策案例热点
时间：2019-02-03 05:42:49 来源：千叶帆 本文已影响人
摘 要:出租车属准公共产品,与人民群众生活密切相关,是政府部门公共管理职能的重要内容之一。多年来,全国各地该行业群体性事件如罢运、群访集访等屡有发生,矛盾日益突出,且带有普遍性。由于该行业涉及政府、出租车企业、驾驶员、乘客等多个利益群体,要通过出台合理、公平,兼顾各方利益又有利于行业健康发展的公共政策存在相当大的难度。因此,对其现有出台的公共政策进行分析研究具有现实意义。
关键词:出租车;公共政策;分析
该行业自上世纪80年代末90年代初兴起,发展至今,仅常州市区已有出租车2142辆,从业驾驶员近5000人。行业发展政策特别是经营权,也经历了从行政审批到经营权拍卖,从个体经营到公司化经营,从8年经营周期到4年经营周期的发展道路,同样也出了车辆更新、“份子钱”、产权不明晰等问题造成的罢运、集访群访事件。同时,车辆新旧卫生状况、驾驶员行车秩序和服务态度,一直是市民和来常人士的投诉热点和管理难点问题。
一、分析角度和方法
2008年年底,重庆、三亚等地发生了出租车罢运事件,经过当地政府的多方协调,矛盾初步得到化解,出租车基本恢复了运营。为积极应对,防止本地发生此类事件,常州市政府发文出台了《常州市市区出租车服务水平提升工程三年实施意见》和配套的《常州市市区出租汽车服务质量考评细则 》。本文将从这一事件入手,采用多源流分析框架进行分析。
二、问题流的产生
出租车行业矛盾产生和问题来源点多面广,但是通过对近年来所掌握的各类信息进行综合分析发现,主要有以下五个层面:
1、公众层面:主要通过市长公开电话(12345)、网络(化龙巷论坛)以及来常办事工作的各类人员反映常州出租车服务质量方面的“候车秩序差、车内环境差、打的难”等问题。
2、人大代表、政协委员层面:发挥其参政议政职能,通过每年 “两会”的建议提案,较为集中地反映我市“打的难”问题,据统计,每年这类建议提案达到5件次。
3、政府职能部门层面:作为行业主管部门的交通部门,按照市政府的相关要求,为更好地履行职能,每年都将如何加强行业管理作为当年的重点工作来抓,并出台相应地管理办法和措施,以期提高管理效能,推动该行业健康规范有序发展。
4、行业内部层面:该行业经过二十年的发展,由于经营模式和管理模式的多次调整,围绕经营权问题,与出租车公司、主管部门的矛盾日益尖锐。特别是在经营权到期、车辆更新期间,“罢运”、集体上访等群体性事件高发,广大出租车驾驶员借助法律意识的逐步增强,要求改变生存现状的诉求也十分强烈。
5、媒体层面:新闻媒体“监督政府行为、客观反映事实”的舆论监督功能的日益强化,有关出租车管理部门、服务对象、从业者等方面的问题曝光频率明显增多,引起了社会公众的广泛关注,一定程度上给政府造成了较为强大的政策舆论压力。
以上五个层面的问题流汇聚到一起,“要求尽快出台更加有力的行业管理政策”的总诉求呼之欲出。为确保社会安定,促进行业健康发展,这一问题流的形成,迫使政府必须将此问题摆上重要议事日程,尽快研究对策,出台相应的问题解决方案。
三、方案流的产生
方案一:行业定位
把出租汽车发展纳入城市公共交通发展规划,编制全市总体规划、分区规划、专项规划时,在城市公共基础设施建设过程中,都要将出租汽车发展纳入考虑范围。 按照15--20辆/万人的标准,逐步进行出租汽车市场扩容,2009年新增400辆,2010年新增300辆,2011年新增300辆,届时市区出租汽车总量达到3100辆以上。目的是一方面解决打的难问题,另一方面挤压“黑车”市场,运用市场手段规范行业秩序。
方案二:经营模式改革
1、继续推行公司化经营,积极引导、鼓励出租汽车公司在处理好与所属承包人经济利益关系的基础上,理顺产权关系,实行公司化经营。新增出租汽车一律实行公司化经营。
2.对于非公司化经营的车辆,由出租汽车公司与承包人协商,采取一次性补偿的方式实施公司化改造,原承包人可选择转为公司的劳动合同制用工。
3.现有出租汽车公司难以完成公司化改造的,经营期满后一律由政府无偿收回,重新出让。
方案三:服务升级
1、增加投入:自2009年1月1日起,政府收取的出租汽车经营权有偿使用费,通过“以奖代补”的形式,全部用于对出租汽车行业改善服务设施、提升服务水平的奖励。(而原有的有偿使用费是用于公交事业补贴,经过博弈,争取到该经费仍用于出租车行业发展。)
2、增加服务点:在市区现有3个出租汽车服务点的基础上,规划建设花园、中凉、丽华、湖塘等4-5个出租汽车服务点,解决出租汽车驾驶员“停车难、吃饭难、如厕难”等问题。同时,通过公开招投标,为出租汽车提供就近、方便的座套更换、车辆清洗、顶灯维护等服务。
3、增加便民设施:在市区主要交通站场、商业中心、旅游景点和星级酒店等大型公共场所规划设置出租汽车专用候车区,在有条件的道路上设置港湾式候车泊位,为出租车和乘客提供方便。
4、鼓励车辆提前更新:从2009年开始,对于8年经营期的车辆,经营期未满而实施提前更新的,每提前1年,免收1年的出租汽车经营权有偿使用费;对于4年经营期的车辆,经营期满但未到报废年限而实施报废更新的,免收1年的出租汽车经营权有偿使用费。
5、增强应变能力:建立GPS监管系统、调度指挥系统、服务查询系统、应急救援系统,集电话召车、运输调度、现场监管、治安防范、信息采集等功能于一体,实现统一调度、统一管理、统一指挥。
6、加强考评力度:建立市区出租汽车服务质量考评体系,对出租汽车车容车貌、经营行为、文明服务、安全行车等服务内容进行严格考评,督促出租车汽车经营者认真履行服务规范,信守服务承诺,提高服务水平,达到“乘客满意、司机满意、企业满意、社会满意”。严格奖惩制度。按照逐级考核的原则,交通行业主管部门负责对出租汽车公司、个私分会考评,出租汽车公司对本公司员工进行考评,个私分会对个体经营业户考评。达到考评标准的,给予相应奖励。达不到标准的,给予扣除服务质量保证金、通报批评、停运整改等处罚。具体考评细则由行业主管部门制定。
四、政策流的产生
多个方案经过半年多的修改、整合,最终形成一个实施意见后,报请市政府,经过数次市政府常务会议讨论,由于多种原因,未能通过。但是日前获批准出台的原因,个人认为促成“政策窗”打开的重要因素是:
为配合“政策窗”打开,在方案内相应增加了“成立出租汽车协会个私分会,依照国家的法律、法规,维护出租汽车个体经营业户及其从业人员的合法权益,组织会员进行自我管理、行业自律,引导现有个体经营业户规范经营、文明服务、安全行车。个私分会管理办法由行业主管部门另行制定。”
与此同时,市交通主管部门早已将2009年的新增400辆出租车发展计划报请市政府,并上报省政府(审批权限在省级政府),但未获批准。“政策窗”未开启的主要原因是当前经济形势影响,加上重庆等地出租车驾驶员罢运事件,考虑到行业稳定,避免激化矛盾,故暂停审批。
五、分析结论
1、必须存在博弈
从事件分析可以看出,政府始终是被动的,某一“政策窗”的开启过程,在通常情况下受多种因素影响,并兼顾各方利益形成一个统一的方案后,会形成一个僵持期,而打破这一平衡的,往往是其中一方形成压倒性优势,博弈成功,促成政策出台。
2、媒体的催化作用正在不断放大
不难看出,这一过程中,媒体的作用也是至关重要的,若没有媒体的广泛报道,引发公众关注,形成政策舆论压力,常州这一“政策窗”开启的速度远没有现在来的快。对此,我们也正在运用媒体曝光这一时机,从市民和出租车驾驶员的角度进行宣传引导,争取公众更多理解,钝化矛盾,削弱问题流的形成。
3、成立行业工会势在必行
就在近日,全国总工会有关负责人表示,正是因为出租司机缺乏合理、顺畅的诉求渠道,才使罢运事件多发。为此,全总发文要求各地推动出租车企业组建工会,以形成以出租车份钱、出租司机工资和休息休假为主要内容的协商制度。全国总工会敏锐地觉察到出租行业普遍存在的沟通机制不畅的问题,并为此设计出一个解决方案,表现出工会组织在维护职工合法权益、为劳动者代言方面的积极态度,很值得赞赏。如果出租企业的工会果真能够普遍成立起来,并且得到出租司机的广泛拥护,那么,出租司机再遇到困难时就不必“不择手段”,罢运等极端事件就可以大幅度减少,出租司机的经济利益和生存状况也能有所改善。成立工会是由全总提出的一个方案,实际上,它也是迄今为止整个社会为解决出租行业问题而提交的唯一对策。它至少有两个好处,一是为出租司机提供良好的利益诉求渠道,减少因出租司机维权而导致的社会总成本,二是把出租司机组织起来,形成一个比较有力的博弈主体,为劳资谈判摆好一张桌子。
当然,这个方案的短板也体现在这里。如果工会是成立在出租企业内部,即使工会主席是由出租司机自己选出来的,工会拿什么筹码同企业谈判也还是个问题。如果工会手里没有几张像样的牌,要想和企业老板就份钱讨价还价,恐怕很难达到目的。■
