制度创新必须符合社会主义宪政和法治原则

正因为人大与“一府两院”的根本目标是一致的,所以地方人大依法履行职责,对权力运行给予监督制约,就不应该理解为“掣肘”或“唱对台戏”,而是对人民负责和对“一府两院”最根本的支持。

1. 地方法制建设只是国家整体法制建设的一个组成部分,不可能有超出基本法律和制度框架的成效。地方法制建设的重点要立足于把法律规定的职权落到实处。

我国地方各级人民代表大会是单一制国家结构前提下的地方国家权力机关,地方法制建设只是国家整体法制建设的一个组成部分。我国国家基本制度以及国家机关的组成和原则等,只能由统一的宪法法律所规定。地方法制建设及制度创新的基本框架和空间已经被宪法法律所框定,必须服从和服务于宪法法律和国家政权机关的权力构架[1]。地方法制建设的前提是,不得突破基本制度和法律大框架 。况且作为单一制国家的地方议会,不可能、也无力担负国家体制方面的职责。当下的紧迫问题是,通过创新落实法律规定的地方人大职能,实现制度权威。

当然,法律有时难免滞后于不断发展的实践,即便这样,它也不是突破法制边界的充要条件。突破这个前提,只会损害法律和制度的权威,损害系统要素之间的和谐乃至系统本身的动态平衡。除非系统已经封闭僵硬得不能吸纳创新因素、丧失自我调节和动态平衡能力。与“动机”无关,“良性”违宪或违法同样会损害法制的权威和尊严。没有全国人大授权,地方无权进行越过界限的“创新”。如果现行法律确已成了实践发展的桎梏、必须“突破”才能发展,那就需要启动法律授权的试点,或者启动修宪或修法机制和程序。但至少从现阶段来看,体制内创新的空间依然很大。而且宪法的“稳定性”并没有限制住因政策而导致的频繁修宪,更遑论一般性的修法。

30年地方人大的实践清楚表明,地方法制建设和制度创新,必须获得国家基本法律制度的支持,才能持续。上世纪80~90年代地方人大热热闹闹的“创新”,创造出的许多“新”形式游离于宪法和法律之外,在现有的法律、制度中很难讨一个“硬”的说法,难免由盛而衰。有人认为地方人大为保证宪法法律的实施和加强对执法司法权力的监督,可以根据法律规定的精神“创新”出可操作的新的方式。但毕竟作为一种公权力,权力行使者在没有大法明确授权的情况下,仅仅依某种“精神”推演出新的权力或行使方式,是不符合法治原则的。所以地方人大法制建设的重点要立足于把法律规定的职权落到实处。基于认识上的变化,进入21世纪后,地方人大逐渐把探索创新的着眼点放在宪法法律规定的职权、方式的有效行使上,越来越重视法律规定的方式,一些处置措施比较严厉的监督方式和“刚性”监督手段在一些地方有被采用。这些“刚性”方式一旦启动便具有明确的法律后果和效力,这有利于增强地方人大的权威。如监督法实施后,地方人大依据法律规定对专项工作报告的审议,显示出更有实质性和实效性,已多次出现政府部门或“两院”专项工作报告未获得通过的案例。

2. 近年来地方人大预算监督的创新,就是依法落实人大监督职权,使预算监督内容、手段、效果更有实质性和实效性。依法创新更能获得体制上的强力支持。

近年来地方人大对地方财政预算监督的创新,就是从现有的宪法法律规定入手,通过技术、方法上的创新,使财政预算监督更具有实质意义,而不仅仅是履行“法律手续”而已。加强财政预算监督,为人民管好“钱袋子”,无疑是人大的关键职能之一。但长期以来,预算监督往往流于形式、流于程式,监督的力度和效果都很不理想[2]。加强预算监督,也是确保公共财政的社会保障功能和社会服务功能、让人民共享改革发展成果的要求。经济社会的发展为地方人大在实质上监督地方财政预算,创造了条件。重要的是人大不能仅仅满足于履行程序,要敢于作为。

分析近年来地方人大预算监督方面的探索创新,它们并不是创设“新”的制度,也不是授予地方人大“新”的职权或手段,而是把过去只在形式上的职权变成实质上的职权。正因为如此,可以说它获得了现行法律、制度的支撑。因此,当行使这种职权的条件趋于成熟时,这样的技术、方法上的创新就可能产生事半功倍的绩效[3]。首先在健全人大财经机构及工作机构方面,2002年广东省人大常委会就成立了财经委员会预算监督室,2004年省人代会还设立了计划预算组;监督法实施后,各省级人大都建立了专门的预算监督工作和服务机构。其次在实行部门预算和细化预算科目方面,2001年2月广东省人大通过《广东省预算监督审批监督条例》,对政府预算报告所列的科目,扩延到300多个款级、500多个项级财政资金,2002年省政府提供的省级部门预算试点单位年度预算表,细到政府部门购买一台电脑的型号、价格等都一一列出,2003年的省级部门预算单位年度预算表长达605页、包括102个省级部门,2004年的预算报告对每个部门都列明单位基本情况、人员设置、新一年工作任务收入预算说明、支出预算说明等;2006年,预算草案在“省级重点支出保障及主要项目安排情况”上,给每笔开销具体立项,说明“做什么”、“达到什么效果”;2007年,预算草案封面上首次去掉“秘密”二字,代表可把草案带回家仔细研究;2008年,预算草案变成了“电子书”,全部上网供代表查询审议;2009年,预算案编制实现由“类”到“款”的突破,清晰列出了一款款具体的收支内容。2004年1月浙江省首次对部门预算进行专题审查,另有9个省级部门的预算以书面形式供代表大会审议。2005年3月广州市人大代表数次质疑政府预算,一年后,市委办公厅、市人大常委会办公厅、市委组织部等“要害”部门进入预算审查范围,2008年起广州市人代会更将所有部门预算提交审议。再次在专题监督方面,2003年2月海南省人代会通过决定,各级政府需向同级人民代表大会报告举债和清偿债务的情况;2005年4月武汉市江岸区人大常委会首次对政府报送的7个重点建设项目计划进行审议,其中两个关于街道办事处改扩建办公楼的项目由于遭到常委会组成人员的质疑而“流产”;2007年8月,上海市南汇区惠南镇实行预算民主,人大代表票决建设项目。四是对预算的执行进行有效和即时监督方面,2004年广东省人大在全国率先实现与省财政厅国库支付系统的联网,2005年5月深圳市建立“实时在线财政预算监督系统”,2005年8月,四川省也实现了对财政支出情况实施即时“在线监督”。五是在审计监督及整改方面,2004年11月,甘肃省“审计清单”中披露的违规金额追缴到位;2005年8月,石家庄市人大常委会就审计报告整改作出决议,是年年底整改资金达99%;2007年7月,广东省2006年审计发现的问题绝大部分得到纠正和整改,上缴财政、归还资金近9亿元。六是在监督的公开性和参与性方面,2004年8月,甘肃省人大常委会首次向媒体公布审计结果公告;2005年5月,湖南省首次披露了2004年度审计工作报告“有所删节的新闻稿”,而2006年通过媒体发布的审计报告“几近原生态”;河北省唐山市人大常委会利用门户网站向社会公开政府预决算情况,还就重大项目向公众说明;浙江省温岭市实行公众参与式公共财政预算改革,强化了知情权、参与权和监督权,2008年温岭市泽国镇将公共预算明细表公布于众,将人大代表、民众代表的民主恳谈引入到预算审议中。

尽管地方人大预算监督还有很多的困难,但这些“依法”创新,在法律、制度上能获得“硬邦邦”的说法,有助于避免一些指责和干扰,更能抓住关键部位,更能产生实效。如2009年的承德市人代会上,市政府2009年预算报告草案接连被代表打回修改了两次,直到更改了预算才获通过。

3. 地方人大制度创新必须符合国家权力构架,厘清自己的“权力边界”。地方人大对执法和司法的监督应当符合人大制度下的合理分工原则。

“一府两院”作为国家行政机关、审判机关和检察机关均由国家权力机关即同级人大产生,向同级人大负责并报告工作,受同级人大监督。权力必须受到监督和制约,但任何权力包括人大的权力都是有边界的。国家机关的职权有明确的划分,国家机关之间的分权制约是国家政权有序运转的前提。作为国家权力系统的任何一组成部分及其职能,都具有不可或缺性和不可替代性。当某一部分权力如行政权过度扩展和膨胀、或某一部分权力如代议机关权力过度抑制和萎缩、或者体系之外某种强力和权威不当介入和干预,都有可能模糊或者越过“权力边界”,影响国家权力的相对平衡[4]。确认这一点,就可以在避免宪政建设由于当下“权宜”的或“现实”的原因而出现逆转和不必要的波折。

基于此,发挥各级权力机关的作用显得更迫切而且更重要;同样也是基于此,尽管人大的现实权力很“弱”,但人大实现其职能作用,仍然必须立足国家权力构架的前提下。我们有必要以此来审视一度风行地方人大的“两制”和“个案监督”。人大是立法者和法律监督者,而不是执法者和司法者。“两制”即“执法责任制”和“错案追究制”,本应该是“一府两院”及其部门的事;人大保证宪法法律在本行政区域的实施,主要是制定地方性法规和有关决议决定、监督“一府两院”及其部门正确有效实施法律法规和人大决议决定。人大推行“两制”,似会混淆国家权力机关与检察机关及其他国家机关内部不同性质的监督职能,容易使人大工作越俎代庖,陷于具体事务,有“越界”之嫌;而且“两制”这种责任明确、分门把关的方式,主要适合于部门管理,不符合人大工作集体决策,讲求程序,抓大事,抓主要问题等特点和规律。从各自的职能上说,地方人大最要紧的是要建立健全人大督促执法部门严格执法的保障机制。

“个案监督”虽然是基于对司法腐败、司法不公和监督不力的不满以及对人大司法监督的期望,但就从宪法法律对权力机关与司法机关的明确分工而言,人大“个案监督”相当明显地僭越了司法权。我们不能否认人大“个案监督”确实在特定条件下发挥了很积极的作用,但支付了过大的制度成本,不仅人大司法监督工作陷入一个个具体案件中,对我国“司法独立”也会造成冲击,结果很可能与初衷相左。追求司法公正目标,应该把重点放在体制内国家权力架构下思考。况且人大运用现有的监督方式监督司法活动是大有可为的,如依法对案件提出质询和询问,组织特定问题调查委员会,对有关责任人员撤职和罢免等[5]。虽然在目前情况下,如何做到既不介入司法“个案”又能有效监督司法,仍是需要继续探索的难点[6],但地方人大的探索必须符合国家权力分工,才能比较顺利地实现目标。

4. 地方人大制度创新必须得到基本法律和制度的认可和支持,这是社会主义法治的要求。所以地方人大制度创新必须找到与现行法律和制度的最佳契合点。

应该说涉及国家权力行使这样的制度安排,得由国家根本法律和基本法律所规定。在法制建设的初级阶段,使用法律规定的权力行使方式的条件有的时候不很成熟;地方人大为实现权力机关的职能而进行的、似乎无法律授权的方式和手段上的“创新”,有它的必要性和合理性。但是,地方人大关于国家权力行使方式这样的制度创新,其生命最终取决于能否被基本法律和制度接纳,当国家基本法律开始覆盖地方人大“创新”的领域,地方人大“创新”要么被认可,要么消亡。30年来地方人大为落实宪法法律赋予的职权进行了艰苦的努力,很多年来从事地方人大工作的同志,期盼监督法能给地方人大在监督方式上的众多“创新”以明确的说法和支持。但经过20年艰难打磨的监督法,显然把监督的重点放在宪政框架下的制度建设,以及宏观的总体的监督。对地方人大那些“创新”,明确认可的似乎只有“执法检查”和“审议意见”。能与基本法律和制度形成对接,必然有内在逻辑上的契合点。

审议意见的前身是法律监督文书(法律监督书或审议意见书),但严格地说审议意见并不是一种监督方式。它是人大常委会审议有关报告时对“一府两院”提出的书面建议、批评和意见,至多也就是人大审议监督的一个载体。它不具有实体性约束力和强制力,人大只能对“一府两院”提出“研究处理”、“报告结果”或“再作研究处理并报告结果”的要求,而不能强制要求其“执行”、“落实”、“实施”。事实上既没有赋予人大新的权力,又没有赋予人大新的手段,完全“中规中矩”,几乎不存在与现行法制衔接的问题。但是审议意见也是很有价值的创新,它以一种书面的规范形式提出,既对人大常委会提高审议质量有所要求,也对“一府两院”依法行政和公正司法提出了正式的意见,对督促“一府两院”积极改进工作会产生更好的作用。况且审议意见并不影响地方人大行使其他法律方式,如果确需增强“刚性”,则可以采用决议、决定的形式;如果审议意见确乎正确而重要,而有关机关又办理不力甚至置若罔闻,则可启动其他监督手段如质询、特定问题调查等[7]。而监督法规定,人大常委会审议意见以及“一府两院”对审议意见的研究处理情况,要向本级人大代表通报并向社会公布,无疑将大大增强审议意见的效果。

地方人大执法检查,最早可追溯至上世纪80年代初,一开始就是作为“视察”的一种形式出现的,主要是调查了解执法情况。至90年代,地方人大的执法检查逐渐规范起来,成为县级以上各级人大常委会监督法律实施情况的主要形式,省级人大大都通过地方性法规对执法检查的组织、活动原则、主要程序等内容作了规定。宪法和地方组织法规定,地方人大及其常委会在本行政区域内,保证宪法、法律和行政法规的遵守和执行。而在很长时间,立法速度很快,而执法情况却很不理想,“立法如林、执法无力”。人民群众和全社会都期望地方人大抓住关系改革发展及稳定和谐的大局、关系人民切身利益、社会普遍关注的重大问题,加强对执法司法的监督。正是在这种情况下,执法检查迅速扩大到全国。总的看来,执法检查这种形式就是落实宪法法律的规定,基本上不涉及“党政关系”及干部考评管理等敏感一些的问题,也不涉及国家机关权力构架,地方人大行使权力的“边界”也是清晰的,与现行法律的对接没有多大障碍。地方人大认认真真开展好执法检查,就可以做到了“不失职”,但同时也做到了“不越权”,从而也就避免了种种指责。执法检查在体制内相对成熟,因而很快获得全国人大常委会领导的肯定[8],也被全国人大常委会所采用[9]。由于监督法出台前没有国家法律具有权威性的规定,各地实践中执法检查的做法不尽相同,检查时紧时松,效果不易持久,而且执法检查活动过于频繁,往往流于形式,难以解决实际问题。以国家大法的形式规范执法检查,势所必然。监督法出台后,执法检查有了国家大法的规范,程序得到规范,权威性得到增强。

5. 地方人大的探索和创新必须要维护国家法制统一的原则。现阶段地方人大要把对地方性法规的清理和对规范性文件的审查,作为地方法治建设的重头戏。

全国人大及其常委会是我国唯一法律制定机关,地方性法规和行政法规必须以宪法法律为依据或前提,是从属于宪法法律的。保证宪法法律的正确有效实施、维护宪法法律的尊严和社会主义法制统一,是地方人大的职责所系。在设立地方人大常委会的第一个十年,法制统一问题还没有突出显现出来;而在第二个十年,随着大量的地方性法规的制定和诸多“非立法性”规范性文件的出台,法制统一问题开始凸现,但尚未引起地方人大和全社会的高度重视;直到第三个十年,维护社会主义法制和谐统一,成为民主法治和和谐社会建设不可回避的重要内容。30年来,我国已形成多层次、多形式的立法体制,产生了数量庞大的不同位阶、不同效力的各类法律、法规、规章,而法律法规备案审查程序却被长期搁置或流于形式。尤其是30年来中国经济政治社会状况和体制机制已经发生了巨大变化,一些法律法规制定时候所依据的经济社会基础和所调整的经济社会关系也已发生巨大变化,对法律法规的清理、修改或废止不及时跟进,就会给社会主义法制统一带来一些问题。 地方人大的探索创新要防止和纠正妨碍与破坏社会主义法制统一的现象发生,使地方法制建设处于正确的运行轨道[10]。有立法权的地方人大常委会,一方面要特别重视提高地方立法质量,另一方面要根据形势变化和现实需要,着手对法规进行清理[11]。

此外,地方国家机关及其部门、具有行政管理职能的单位或组织制定的决议、决定、命令等各类“非立法性”规范性文件,也是影响社会主义法制和谐统一的重要因素。而地方国家机关的规范性文件审查权却长期搁置,尤其是监督法出台前更是程序缺失,操作困难,处在“休眠”状态。对规范性文件的备案审查,是地方人大常委会急需开展的工作[12]。监督法实施后,一些地方人大对规范性文件的备案审查开始启动,新闻媒体多有报道。需要地方人大进一步创新制度,完善程序,加强对规范性文件的备案审查,真正发挥出维护法治统一的作用。

最后,笔者想说明的是,人大与“一府两院”的权力边界并非无法理清的。地方人大因担心“越界”而畏首畏尾是不可取的,关键在于人大创新和“作为”的基点应是在宪政和法制的原则下,坚定地落实国家权力机关的法定职权。权力需要权力的制约、需要制度的规制。正因为作为人民政权的组成部分——人大与“一府两院”根本目标是一致的,所以,地方人大代表人民意志积极履行宪法法律赋予的职责,对权力和权力的运行给予监督制约,就不应该理解为“掣肘”或“唱对台戏”,而是对人民负责,也是对“一府两院”最根本的支持。

注释:

[1]笔者一方面认为,强调法制和宪政的“边界”是必须的,“良性”违宪或违法也不应该被鼓励;但另一方面也认为,体制不应该成为窒息创新活力的桎梏,只要是在大前提下,特别是在某些相对模糊的区间,应该对良性的创新给予更多的宽容;必要时还可以法律授权的方式容许某方面或某局部进行“试验性”的探索。本文讨论的只是前一方面而不涉及后一方面。

[2]参见王力群、刘来宁:《预算监督问题探讨》,载《人大研究文萃》第4卷,中国法制出版社2004年8月版,第505~575页。

[3]以下资料分别见2004年9月1日《新快报》:《广东预算监督新突破:实时监控政府花每一笔钱》;人民网:《广东:预算监督要规范政府行为方向》;2008年4月14日《四川日报》及人民网:《四川:政府花钱 人大“在线”监督》;人大与议会网:杨志勇《理性与实效:地方人大监督回眸》;2009年2月26日《人民日报》:《把预算做细 让代表看懂》;2009年3月19日《法制日报》:《承德政府预算报告两遭打回省下七千万让利民生被通过》等。

[4]参见谢蒲定《从“文本-现实”坐标定位地方人大作用》,载《人大研究》2008年第1期。

[5]董珍祥:《人大监督方式新探索的评述与思考》,载蔡定剑、王晨光主编:《人民代表大会二十年发展与改革》,中国检察出版社2001年2月版,第285~287页。

[6]面对司法腐败的严重现实,监督法出台后理论界和实务界仍有疑虑:是否可以脱离具体的“个案”而抽象地谈“类案”和宏观的监督,特别是能否回避那些人民群众普遍关注的典型性案件或重大案件的具体监督而达到理想的宏观监督效果?参见柯葛壮、张震《监督法实施与人大司法监督的改进》(《法治论丛》2007年第5期)等文。

[7]参见崔建华:《审议意见的效力》,载《人大研究》2007年第6期。

[8]1988年《七届全国人大常委会工作要点》对执法检查给予肯定。1991年12月,万里同志作了关于加强执法检查的重要讲话。

[9]1992年初全国人大常委会办公厅作出《关于全国人大常委会、各专门委员会执法检查工作安排的意见》,1993年9月全国人大常委会通过了《全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》。

[10]参见杨春堂:《试论我国地方法制建设的特点》,载《当代法学》1990年第2期。

[11]参见谢蒲定:《保障法制和谐统一和正确实施》,载《人大研究》2008年第2期。

[12]参见谢蒲定:《规范权力运行维护公平正义》,载《人大研究》2008年第3期。

(作者系甘肃省人大常委会《人大研究》副主编)

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