世界经济治理秩序的金砖“裂变”
时间：2020-05-25 05:18:50 来源：千叶帆 本文已影响人
金砖国家领导人近期在巴西福塔莱萨见证签署了成立金砖开发银行和金砖应急储备安排的文件，标志着两大机构的设立从远景蓝图被落实到了施工图纸。这是金砖五国多边合作取得的历史性突破，标志着二战后以布雷顿森林体系为代表的全球经济、金融治理版图出现新变量。但是，必须清醒地看到，与国际货币基金组织（IMF）、世界银行等老牌布雷顿森林体系组织相比，两家新机构的羽翼尚未丰满，做大做强自己需要智慧，也需要时间。
迟来的“裂变”
在二战将要见到曙光的1944年7月，美国、英国、中国等44个国家的代表在美国新罕布什尔州的布雷顿森林开会，商讨战后全球经济治理架构。各国决定建立国际复兴开发银行（世行前身）和IMF两大机构，前者致力于促进战后重建，后者司职维护国际金融体系和汇率稳定，加上1948年正式生效的关贸总协定（世贸组织前身），布雷顿森林体系的“三鼎”成型，标志着英美两国全球经济盟主地位实现机制化的易位，美国的全球经济、金融绝对话语权确立。世行和IMF两大国际组织距离白宫仅一街之隔的办公楼位置就是最好的诠释。
在过去半个多世纪以来，世行和IMF这两大组织建立之初的使命已经发生重大改变，欧洲已经复兴，美元黄金固定汇率制在1971年终结。世行的使命已从最初的战后重建过渡到消除贫困，从单一的国际复兴开发银行演变为包括国际金融公司等五大机构在内的多元化集团；IMF开始更为关注系统性重要经济体之间的互相经济溢出效应。但总体而言，伴随新兴经济体的力量逐渐崛起，全球经济、金融治理格局的改革步伐显然慢于这一步调。近期IMF迁都北京的热议短期内不会成为现实，笔者曾在2013年总部位于美国的布雷顿森林委员会成立30周年年会上提出这一问题，美国负责国际事务的副财长对此避而不答，华盛顿在场的美国政经精英对笔者纷纷投来冷眼。
布雷顿森林体系建立的背景是世界地缘政治版图和二战后大国间经济实力对比达到质变的临界点，如今全球各国经济实力的对比又达到新临界点，按照购买力平价计算，新兴经济体和发展中国家今年的经济总量在2013年首次超过发达经济体。然而，原有国际秩序中的守成大国显然不愿意与新崛起大国慷慨地分享权力。在日本主导的亚洲开发银行等其他重要的区域性经济机构中，金砖国家的话语权也难以得到充分体现。美国人一直担任世行行长和IMF第一副总裁，美国是唯一拥有对两家机构重大决策否决权的国家。在有来自新兴经济体候选人第一次竞聘世行行长职位的2012年，时任世行行长的前美国贸易代表佐利克“逆历史潮流”地强调，布雷顿森林体系机构的掌门人应该由美国人来担任。历史证明，守成大国往往不甘于进行权力分享，但时代潮流往往不可逆，某些标志性事件将加速守成大国的相对衰落。
从这一角度来看，金砖五国近期“另起炉灶”是世界经济版图迟来的“裂变”。成立金砖开发银行和金砖应急储备安排，展示了金砖五国间的战略互信，也是新兴市场经济体为应对共同的全球挑战、突破地域限制创建集体金融安全网的重大尝试。尽管金砖五国之间有发展阶段、文化、语言上的种种差异，有西方学者因此看空金砖五国的合作前景，但是这两个倡议将金砖五国形成合力，体现了金砖五国对现存国际经济治理秩序的共同不满，有助于提高金砖五国在国际经济事务中的话语权，推动全球经济治理体系朝着公正合理的方向发展，并给世界新增了金融防火墙。
从华盛顿到福塔莱萨
从金砖开发银行和金砖应急储备安排的机构设置中可以看出，它们借鉴了世行和IMF的经验，又充分考虑了这两大国际组织运行中的弊端，体现了与这两大国际组织的显著区别，表明实力悬殊的国家也可以实现共治。有西方学者甚至提出，平等共治还可以给华盛顿的两大经济组织治理提供新思路。
金砖开发银行主要关注基础设施等投融资业务，将给世行的业务带来补充和竞争压力；金砖应急储备安排和刚扩容的清迈倡议多边化安排都与IMF的金融“消防队员”功能有同质性。但是新成立的两家机构和世行及IMF的“贵族气”有截然区别，新兴经济体这些密集的举措和鲜明姿态给“难跳舞的美国大象”敲响了警钟。
美国籍的世行行长同时兼任世行旗下国际复兴开发银行、国际金融公司等五大机构的一把手，美国在世行所有机构中既是工作人员最多的成员国，也是所有重大决策会议室里的“大象”，毕竟美国的份额是一超独大的。金砖开发银行初始认缴资本500亿美元则由金砖五国平均分配，银行总部将设在上海、首任行长由印度提名、首任理事会主席由俄罗斯提名、首任董事会主席由巴西提名、非洲区域中心将设在南非的分权做法，显然要比世行更加民主，各方的意见都将有畅通的表达渠道。尽管世行的大量业务集中在发展中国家，很难想象世行的总部设在新德里，行长由南非人提名。参加2012年世行行长争夺战的哥伦比亚前财政部长何塞·安东尼奥·奥坎波就愤怒地提前退出选战，称选美国籍人士当选世行新行长早就是注定的，他只不过是在陪太子读书。
美国和欧洲大国在IMF中享有主要发言权，美国可以根据自己的好恶对所有重大决策决定是否动用否决权。在IMF的日常决策机构执董会中，美国、日本、德国、法国、英国的执董无需选举产生，而是“世袭”。2010年提出的IMF份额改革推进迟缓，就是美国滥用“一言堂”霸权的明证。美国国会中持美国优越论和孤立主义倾向的部分议员认为凭此就可以拿捏住金砖国家的“七寸”，阻止金砖四国（中国、印度、俄罗斯、巴西）在IMF的份额进入前十，并阻碍中国的份额跃居第三。面对IMF迟缓的改革步伐，金砖五国此次明确提出“现有的全球金融安全網中，国际金融机构受其治理结构和贷款条件的制约未必能快速纾困。”
金砖应急储备安排中采用双层治理与决策机制，由部长级理事会（像IMF的188个成员国组成的董事会）以共识决定战略性问题，由常务委员会（像IMF的24人执董会）以共识或简单多数票决定操作性问题，互换申请及展期申请按简单多数票决策审批。各国投票权与承诺出资额挂钩，金砖应急储备安排初始承诺互换规模1000亿美元，其中中方承诺出资410亿美元，巴西、俄罗斯、印度各180亿美元，南非50亿美元。为兼顾各方诉求，设5%的基本票由五国均分。综合计算，中国投票权为39.95%，巴西、俄罗斯、印度各为18.10%，南非为5.75%。这种治理与决策机制既体现了金砖国家间基于战略互信在绝大多数事项上寻求共识决策的精神，又保障了互换及展期申请审批的决策效率。应急储备安排允许资金融入国在无国际货币基金组织借款规划的情况下，从该应急储备安排融资，最高可达其该安排下最大借款额度的30%，这一安排体现了金砖五国在重大金融决策面前的大国气场。在金砖应急储备安排中，中国与巴西、俄罗斯、印度之间投票权2.2倍的差距也低于IMF中美国（投票权16.75%）与第二大股东国日本（投票权6.23%）之间2.7倍的差距。
如今，世行和IMF走过了不平静的70年，其间有成就也有失误。例如在此轮金融危机发生前，两大国际机构都没有发出明确的预警，但却在救助东南亚金融危机等事件中发挥了不可或缺的作用。金砖开发银行和金砖应急储备安排在机构运作、项目运营和管理、防范道德风险等很多方面都值得向两大国际机构学习，并避免其走过的弯路。建立新的机构不易，提升其世界影响力更难，IMF运营至今尚未有过无法回收的坏账，这也是其建立金字招牌的基石。
金砖五国中有些成员的经济规模在不久的将来会超越美国，但是其综合国力和国际影响力要超过美国，必须耐心地等到遥远的未来。在世行和IMF两大国际机构里，高管尽管肤色不同，但多数拥有在美国学习和工作的经历，对美式思维和价值观有着较强的认同感。2012年竞选世行行长的金墉、奥坎波、尼日利亚财长奥孔乔-伊韦拉三人皆毕业于美国常青藤名校并多年在美工作。世行和IMF的餐厅和咖啡厅并不高端，高端的是发生在餐厅和咖啡厅里的思想及业务交流。金砖开发银行和金砖应急储备安排若要根繁叶茂，必须在自己的人才梯队建设上有长远规划。
金砖五国已经迈出了有里程碑意义的第一步，接着需要踏踏实实地走好前进的每一步，以每一点新成就来巩固合作的地基，因为很多人在关注金砖五国走出的每一步，有人心存怀疑，有人心存嫉妒，也有人心存期待。
（作者单位：新华社对外新闻编辑部）
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